Pertanyaan
Selamat sore,
Bang Eka. Nama saya Nurdin, Bang, mahasiswa S1 yang saat ini sedang mengambil
penelitian skripsi tentang efektivitas kewenangan BPK dalam menentukan kerugian
negara dalam perkara tindak pidana korupsi. Izin mau bertanya, Bang.
Dalam
salah satu kasus yang saya pelajari, terdapat dugaan tindak pidana korupsi pada
proyek pengadaan barang di sebuah instansi daerah. Dalam proses penyidikan,
kerugian negara dihitung oleh auditor independen (akuntan publik), kemudian
hasil tersebut digunakan oleh penyidik sebagai dasar penetapan tersangka.
Namun, dalam persidangan, pihak terdakwa mempersoalkan hasil audit tersebut
karena tidak berasal dari BPK, dan hakim juga mempertimbangkan fakta
persidangan untuk menilai sendiri besaran kerugian negara.
Di sisi
lain, saya memahami bahwa Putusan MK Nomor 28/2026 menegaskan kembali posisi
BPK sebagai lembaga yang berwenang menghitung kerugian negara berdasarkan Pasal
23E ayat (1) UUD 1945. Namun, terdapat juga Surat Edaran Mahkamah Agung Nomor 2
Tahun 2024 yang pada praktiknya masih membuka ruang bagi instansi lain atau
akuntan publik untuk melakukan audit, serta memberikan kewenangan kepada hakim
untuk menilai kerugian negara berdasarkan pembuktian di persidangan.
Yang ingin
saya tanyakan, dalam kondisi seperti ini, siapa sebenarnya yang paling
berwenang secara hukum untuk menentukan kerugian negara, apakah harus selalu
BPK atau tetap dimungkinkan lembaga lain? Dan apakah hasil perhitungan tersebut
bersifat mengikat secara absolut dalam proses peradilan, atau masih dapat
dinilai kembali oleh hakim?
Selain
itu, apakah tepat jika Putusan MK Nomor 28/2026 dipertentangkan dengan SEMA
Nomor 2 Tahun 2024, atau justru keduanya bisa dipahami sebagai pengaturan yang
saling melengkapi? Itu saja, Bang. Terima kasih, Bang, atas waktunya.
Jawaban
Pengantar
Perkembangan hukum keuangan negara
dan penegakan tindak pidana korupsi menunjukkan adanya ketidakselarasan dalam
penentuan kewenangan penghitungan kerugian keuangan negara.
Perdebatan ini tidak hanya bersifat
teoretis, tetapi juga berdampak langsung pada praktik peradilan, khususnya
ketika berbagai institusi (seperti Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Badan
Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Aparat Pengawasan Intern Pemerintah
(APIP), maupun akuntan publik independent) menghasilkan nilai kerugian negara
yang berbeda atas peristiwa yang sama. Kondisi ini memunculkan persoalan
mendasar mengenai legitimasi, hierarki kewenangan, serta kepastian hukum dalam
pembuktian unsur kerugian negara.
Kompleksitas tersebut semakin menguat
dengan hadirnya pembaruan sistem hukum pidana nasional melalui Undang-Undang
Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana,
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 20 Tahun 2025 tentang Kitab
Undang-Undang Hukum Acara Pidana, serta Undang-Undang Republik Indonesia
Nomor 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana.
Dinamika ini mencapai titik krusial
melalui Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 28/PUU-XXIV/2026, tertanggal 2
Maret 2026, yang menegaskan posisi konstitusional Badan Pemeriksa Keuangan
Republik Indonesia (BPK RI), serta respons Mahkamah Agung melalui Surat
Edaran Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2024 tentang
Pemberlakuan Hasil Rumusan Rapat Pleno Kamar Mahkamah Agung Tahun 2024 Sebagai
Pedoman Pelaksanaan Tugas Bagi Pengadilan yang tetap membuka ruang
pembuktian melalui instrumen audit lain dan penilaian hakim di persidangan.
Dalam konteks tersebut, timbul
persoalan hukum yang tidak sederhana, yaitu apakah kewenangan penghitungan
kerugian negara bersifat eksklusif pada Badan Pemeriksa Keuangan atau bersifat
terbuka (non-eksklusif), serta apakah hasil penghitungan tersebut memiliki
kekuatan mengikat secara absolut atau tetap tunduk pada penilaian bebas hakim
berdasarkan fakta persidangan.
Berdasarkan problematika tersebut,
tulisan ini bertujuan untuk menganalisis secara sistematis dan komprehensif
konstruksi kewenangan penentuan kerugian negara dalam hukum positif Indonesia,
dengan menitikberatkan pada relasi antara norma konstitusional, peraturan
perundang-undangan, serta praktik peradilan. Analisis diarahkan untuk
memperoleh kepastian mengenai batas kewenangan masing-masing institusi, serta
posisi hasil audit dalam sistem pembuktian perkara tindak pidana korupsi.
Definisi dan Ekstensifikasi Ruang Lingkup Keuangan Negara
Untuk memahami sengketa kewenangan
dalam penentuan kerugian keuangan negara, analisis harus dimulai dari fondasi
konseptualnya, yakni tentang bagaimana hukum positif Indonesia
mengonstruksikan istilah 'keuangan negara'. Tanpa kejelasan ontologis atas
objek yang dilindungi, setiap klaim mengenai kerugian negara berpotensi
kehilangan basis legitimasi yuridisnya.
Secara normatif, definisi keuangan
negara dirumuskan dalam Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Republik Indonesia
Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, selanjutnya disebut “UU
tentang Keuangan Negara”, yang menyatakan:
“Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara
yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun
berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan
hak dan kewajiban tersebut.”
Rumusan ini menunjukkan bahwa
pendekatan legislator bersifat luas, terbuka, dan berbasis nilai ekonomi (economic
value approach). Keuangan negara tidak dibatasi pada kas negara,
melainkan mencakup seluruh hak dan kewajiban yang memiliki konsekuensi
finansial bagi negara.
Lebih lanjut, ruang lingkup tersebut
diperinci dalam Pasal 2 UU tentang Keuangan Negara, yang secara
eksplisit memasukkan beberapa kategori utama ke dalam rezim keuangan negara.
Kategori tersebut meliputi penerimaan dan pengeluaran negara atau daerah, serta
kekayaan yang dikelola sendiri maupun oleh pihak lain, termasuk kekayaan yang
dipisahkan pada Badan Usaha Milik Negara (BUMN) atau Badan Usaha Milik Daerah
(BUMD). Selain itu, ruang lingkup ini juga menjangkau kekayaan pihak lain yang
dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan,
maupun kekayaan yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas dari pemerintah.
Konstruksi normatif ini menegaskan
bahwa cakupan keuangan negara bersifat ekstensif (extended scope), yang
tidak hanya bertumpu pada asas kepemilikan formal (ownership), tetapi
juga mencakup dimensi penguasaan (control) dan keterkaitan fungsional
dengan kepentingan publik.
Dalam konteks pengelolaan, Pasal 3
ayat (1) UU tentang Keuangan Negara menegaskan prinsip-prinsip dasar yang
harus dipatuhi, yaitu pengelolaan keuangan negara dilakukan secara tertib, taat
pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan
bertanggung jawab.
Selain itu, Pasal 3 ayat (4) UU
tentang Keuangan Negara menetapkan fungsi APBN/APBD yang meliputi fungsi
otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan stabilisasi.
Dari rumusan tersebut, lahir
konsekuensi hukum yang bersifat determinatif bahwa keuangan negara merupakan
sebuah konsep multidimensional. Artinya, keuangan negara tidak dapat
direduksi menjadi sekadar uang kas negara yang tersimpan di perbendaharaan,
melainkan mencakup dimensi aset, dimensi kewajiban, serta dimensi relasi hukum
antara negara dan pihak ketiga.
Pendekatan komprehensif ini konsisten
dengan Penjelasan UU tentang Keuangan Negara yang menempatkan keuangan
negara ke dalam beberapa perspektif, yakni dari sisi objek (apa yang termasuk
di dalamnya), subjek (siapa yang menguasainya), proses (bagaimana
pengelolaannya), dan tujuan (untuk apa hal tersebut didedikasikan bagi
kepentingan negara).
Karena cakupan keuangan negara sangat
luas, maka setiap gangguan terhadap aliran dana, penurunan nilai aset, atau penyalahgunaan kewenangan yang berdampak
pada subjek yang termasuk dalam cakupan tersebut, dapat dikualifikasikan
sebagai kerugian keuangan negara, meskipun terjadi pada subjek hukum
berbentuk badan hukum privat seperti BUMN atau BUMD.
Dengan demikian, locus tindak pidana
korupsi tidak terbatas pada APBN/APBD, melainkan mencakup seluruh ekosistem
keuangan negara.
Karena cakupan objeknya sangat luas
dan kompleks, maka penghitungan kerugian negara tidak sekadar bersifat
matematis, melainkan mensyaratkan penilaian normatif dan kontekstual terhadap
posisi suatu aset atau transaksi di dalam rezim keuangan negara.
Di sinilah akar konflik kewenangan
institusional itu mencuat, yakni memicu perdebatan mengenai institusi mana
yang secara hukum berwenang menentukan bahwa suatu kerugian dikualifikasikan
sebagai 'kerugian negara', serta bagaimana validitas metodologi
perhitungannya dapat dipertanggungjawabkan di hadapan hukum.
Berdasarkan Pasal 6 ayat (1) dan
ayat (2) UU tentang Keuangan Negara, kekuasaan pengelolaan keuangan negara
berada pada Presiden sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan, dikuasakan kepada
Menteri Keuangan sebagai pengelola fiskal, serta kepada menteri/pimpinan
lembaga dan kepala daerah sebagai pengguna anggaran.
Konsekuensinya, setiap penyimpangan
dalam pengelolaan tersebut berpotensi menimbulkan tanggung jawab administratif,
tanggung jawab perdata (ganti rugi), hingga tanggung jawab pidana.
Secara konseptual, konstruksi
tanggung jawab ini selaras dengan adagium hukum ubi jus ibi remedium—di
mana ada hak, di situ tersedia instrumen pemulihan. Dalam ranah keuangan
negara, adagium tersebut bermakna bahwa hak eksklusif negara atas kekayaannya
mutlak melahirkan mekanisme perlindungan hukum guna menuntut pemulihan atas
setiap penyusutan nilai hak tersebut.
Dalam konteks penegakan hukum modern,
adagium ini berelaborasi lebih lanjut pada tataran pembuktian: untuk menuntut
suatu pemulihan, setiap kerugian keuangan negara harus dapat diidentifikasi
eksistensinya, diukur secara presisi, dan dipertanggungjawabkan secara sah
melalui prosedur audit yang mengikat.
Konstruksi keuangan negara dalam
hukum Indonesia bersifat luas, multidimensional, dan berbasis pada nilai
ekonomi serta fungsi publik. Konsekuensinya, batasan mengenai apa yang termasuk
kerugian negara tidak dapat ditentukan secara sempit, melainkan harus
dianalisis dalam kerangka hukum yang komprehensif.
Pemahaman ini menjadi prasyarat
mutlak untuk menjawab persoalan utama artikel, yaitu siapa yang berwenang
menghitung kerugian negara, dan apakah hasil penghitungan tersebut memiliki
kekuatan mengikat dalam proses peradilan.
Tanpa fondasi konseptual ini, setiap
analisis kewenangan akan kehilangan pijakan normatifnya.
Definisi Yuridis Kerugian Negara
Dalam sistem hukum keuangan negara
Indonesia, parameter normatif mengenai frasa kerugian negara memperoleh rumusan
eksplisit di dalam Pasal 1 angka 22 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1
Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, selanjutnya disebut dengan “UU
tentang Perbendaharaan Negara”, yang menyatakan:
“Kerugian Negara/Daerah adalah kekurangan uang, surat
berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan
hukum baik sengaja maupun lalai.”
Secara teoretis, rumusan tersebut
menuntut pemenuhan elemen yuridis yang bersifat kumulatif. Elemen-elemen
itu meliputi adanya penyusutan atau kekurangan (loss) atas uang, surat
berharga, maupun barang; kerugian tersebut harus bersifat nyata dan pasti
jumlahnya (actual and quantifiable loss); serta kerugian itu timbul
sebagai akibat langsung dari suatu perbuatan melawan hukum, baik yang didorong
oleh kesengajaan (dolus) maupun kelalaian (culpa).
Frasa 'nyata dan pasti jumlahnya'
merupakan titik tumpu utama yang secara tegas membedakan kerugian negara
faktual dari sekadar potensi kerugian. Secara doktrinal, frasa ini
menitikberatkan bahwa kerugian negara mutlak mensyaratkan tiga parameter
pembuktian, yakni harus dapat diidentifikasi eksistensinya secara faktual (existence),
dapat diukur besaran nilainya secara kuantitatif (measurability), serta
dapat dipertanggungjawabkan instrumen perhitungannya di hadapan hukum (accountability).
Dengan demikian, pendekatan yang
dianut oleh pembentuk undang-undang adalah pendekatan berbasis kerugian nyata (loss-based
approach), bukan sekadar pendekatan yang bertumpu pada probabilitas risiko
keuangan (risk-based approach).
Paradigma Awal: Delik Formil dalam UU Tipikor
Sebelum lahirnya perkembangan
yurisprudensi konstitusional yang secara fundamental mengubah paradigma pembuktian,
konstruksi tindak pidana korupsi di dalam Undang-Undang Republik Indonesia
Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi beserta
dengan perubahannya yang selanjutnya disebut dengan “UU Tipikor”, secara
doktrinal menunjukkan karakter yang kuat sebagai delik formil.
Karakteristik tersebut tercermin
secara eksplisit di dalam Pasal 2 ayat (1) UU Tipikor yang menyatakan:
“Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan
perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang
dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana penjara
dengan penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 4 (empat) tahun
dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan denda paling sedikit Rp.
200.000.000,00 (dua ratus juta rupiah) dan paling banyak Rp. 1.000.000.000,00
(satu milyar rupiah).”
Konstruksi serupa juga ditegaskan di
dalam Pasal 3 UU Tipikor yang menyatakan:
“Setiap orang yang dengan tujuan menguntungkan diri
sendiri atau orang lain atau suatu korporasi, menyalahgunakan kewenangan,
kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang
dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana dengan
pidana penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 1 (satu) tahun
dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan atau denda paling sedikit Rp.
50.000.000,00 (lima puluh juta rupiah) dan paling banyak Rp. 1.000.000.000,00
(satu milyar rupiah).”
Penggunaan frasa 'dapat merugikan'
dalam rumusan kedua norma tersebut secara sistematis menunjukkan bahwa
kerugian keuangan negara pada era tersebut tidak disyaratkan untuk telah
terjadi secara faktual.
Dalam rezim pembuktian ini, pemenuhan
unsur delik dianggap telah memadai apabila penuntut umum mampu membuktikan
adanya potensi kerugian atau probabilitas terjadinya penurunan nilai kekayaan
negara (potential loss). Berdasarkan konstruksi normatif tersebut, delik
korupsi secara fundamental dikualifikasikan sebagai delik formil.
Konsekuensi yuridis dari kualifikasi
ini adalah bahwa suatu tindak pidana dianggap telah selesai secara sempurna
(voltooid) semenjak perbuatan melawan hukum atau penyalahgunaan
wewenang tersebut dilakukan, tanpa perlu mensyaratkan timbulnya akibat konkret
berupa kerugian keuangan negara yang nyata.
Dekonstruksi Paradigma: Putusan Mahkamah Konstitusi
Paradigma delik formil tersebut
kemudian mengalami dekonstruksi dan perubahan fundamental melalui Putusan
Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor 25/PUU-XIV/2016, tertanggal 25
Januari 2017, yang menguji konstitusionalitas frasa 'dapat' di dalam Pasal
2 ayat (1) dan Pasal 3 UU Tipikor.
Dalam amar putusan tersebut, Mahkamah
Konstitusi secara tegas menyatakan bahwa frasa 'dapat' bertentangan dengan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan tidak mempunyai
kekuatan hukum mengikat. Putusan ini secara doktrinal mencabut frasa
tersebut sehingga menegaskan bahwa pemenuhan unsur kerugian keuangan negara
tidak boleh lagi didasarkan pada asumsi atau potensi kerugian semata, melainkan
mensyaratkan adanya kerugian yang benar-benar nyata atau aktual.
Implikasi yuridis secara langsung
dari putusan konstitusional ini adalah terjadinya pergeseran klasifikasi tindak
pidana korupsi dari yang semula berkarakter delik formil menjadi delik
materiil.
Konsekuensinya, unsur kerugian negara
berubah kedudukannya menjadi unsur akibat (result element) yang mutlak
harus dibuktikan eksistensinya secara konkret dan terukur di persidangan.
Dari Potential Loss ke Actual Loss
Sebagai manifestasi dari pergeseran
paradigma tersebut, standar beban pembuktian di persidangan turut mengalami
pengetatan secara signifikan. Penuntut umum tidak lagi dapat menyandarkan
dakwaannya pada sekadar probabilitas atau kemungkinan terjadinya kerugian di
masa depan, melainkan diwajibkan untuk merekonstruksi dan membuktikan
eksistensi kerugian aktual (actual loss) yang telah terjadi secara nyata
dan terukur.
Transformasi doktrinal ini secara
praktis menempatkan instrumen hasil audit kerugian keuangan negara sebagai
elemen pembuktian yang sangat sentral. Meskipun kedudukannya amat krusial, perlu
ditegaskan secara proporsional bahwa dokumen audit bukanlah satu-satunya alat
bukti mutlak yang berdiri sendiri.
Hasil audit tetap dikualifikasikan
sebagai alat bukti surat dan/atau keterangan ahli yang validitasnya harus diuji
serta dinilai persesuaiannya dengan alat bukti lain. Dengan demikian, fungsi
audit tetap tunduk pada kerangka sistem pembuktian yang bebas dan berimbang (vrij
bewijs) di hadapan majelis hakim.
Di sisi lain, pembatasan ruang tafsir
normatif tersebut mencerminkan pengukuhan asas nullum crimen sine lege certa,
bahwa tidak ada suatu tindak pidana tanpa rumusan ketentuan yang terukur.
Ketegasan ini secara efektif meminimalisasi potensi kriminalisasi yang sekadar
berbasis pada asumsi, sehingga kepastian hukum bagi setiap subjek hukum,
termasuk mitra swasta yang beritikad baik, menjadi lebih terjamin dari
kesewenang-wenangan interpretasi.
Walaupun demikian, terdapat nuansa
yuridis yang harus dicermati secara saksama untuk menghindari penyederhanaan
yang keliru. Konsep kerugian aktual (actual loss) tidak boleh direduksi
maknanya secara sempit sebatas pada peristiwa keluarnya uang dari kas
perbendaharaan negara (cash out). Parameter utamanya adalah telah
terjadinya penyusutan atau penurunan nilai ekonomi atas aset negara yang dapat
diukur secara objektif, termasuk di dalamnya berupa kerusakan barang, hilangnya
hak tagih, atau kewajiban pembayaran fiktif yang membebani negara.
Singkatnya, reformulasi pemaknaan ini
membawa konsekuensi sistemik yang memperjelas batas kewenangan lembaga
pemeriksa dan penegak hukum. Setiap klaim atas kerugian keuangan negara tidak
lagi dapat dibangun di atas asumsi yang spekulatif, melainkan wajib
diformulasikan ke dalam angka yang konkret, diverifikasi melalui metodologi
audit yang sahih, dan dapat dipertanggungjawabkan secara penuh kelayakan
epistemologisnya di ruang sidang.
Trikotomi Penyelesaian: Demarkasi Rezim Administrasi, Perdata, dan Pidana
Praktik penegakan hukum di Indonesia
kerap dihadapkan pada persoalan mendasar berupa kerancuan klasifikasi
perbuatan, khususnya dalam menarik garis batas antara permasalahan keperdataan,
kesalahan administratif (maladministrasi), dan perbuatan pidana yang
mengandung niat jahat (mens rea).
Kerancuan ini berpotensi melahirkan
kriminalisasi kebijakan (overcriminalization) apabila tidak dilakukan
demarkasi secara cermat dan berbasis pada norma. Secara sistemik, hukum positif
Indonesia sesungguhnya telah mendesain arsitektur trikotomi penyelesaian
kerugian negara, yakni melalui rezim administrasi (Tuntutan Ganti Rugi), rezim
perdata (gugatan pemulihan), dan rezim pidana.
Ketiganya tidak bersifat saling
meniadakan (mutually exclusive), melainkan beroperasi dalam hubungan
yang berjenjang dan fungsional, sejalan dengan prinsip ultimum remedium
yang menempatkan hukum pidana sebagai instrumen pemidanaan paling akhir.
Dalam konteks kerugian negara yang
timbul murni akibat kesalahan administratif tanpa disertai niat jahat,
mekanisme penyelesaiannya ditempuh melalui instrumen hukum administrasi negara.
Hal ini bersandar pada rumusan normatif Pasal 1 angka 22 Undang-Undang
Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara,
selanjutnya disebut dengan “UU Perbendaharaan Negara”, yang menyatakan:
“Kerugian Negara/Daerah adalah kekurangan uang, surat
berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan
melawan hukum baik sengaja maupun lalai.”
Keberadaan frasa 'baik sengaja
maupun lalai' di dalam ketentuan tersebut menunjukkan bahwa tidak seluruh
kerugian keuangan negara secara otomatis berimplikasi pada pertanggungjawaban
pidana. Apabila kerugian timbul semata-mata karena kelalaian administratif,
kesalahan prosedural, atau kekeliruan penilaian (error in judgment)
dalam pelaksanaan diskresi kebijakan, maka orientasi penyelesaiannya secara
mutlak diarahkan pada pemulihan keuangan negara (restorative function),
bukan pada penghukuman badan.
Secara praktik normatif, proses
penetapan ganti kerugian ini didasarkan pada klasifikasi subjeknya, yakni
melalui mekanisme pemeriksaan oleh Badan Pemeriksa Keuangan untuk level
bendahara, atau oleh menteri, pimpinan lembaga, maupun kepala daerah yang berwenang
untuk aparatur sipil negara non-bendahara.
Di sisi lain, hukum positif juga
mengantisipasi kondisi manakala unsur tindak pidana korupsi gagal dibuktikan di
persidangan, namun secara faktual kerugian negara tetap eksis. Dalam konteks
ini, negara tidak kehilangan hak keperdataannya untuk menuntut pemulihan aset.
Antisipasi tersebut memperoleh legitimasi normatif di dalam Pasal 32 ayat
(1) UU Tipikor, yang menyatakan:
“Dalam hal penyidik menemukan dan berpendapat bahwa
satu atau lebih unsur tindak pidana korupsi tidak terdapat cukup bukti,
sedangkan secara nyata telah ada kerugian keuangan negara, maka penyidik segera
menyerahkan berkas perkara hasil penyidikan tersebut kepada Jaksa Pengacara
Negara untuk dilakukan gugatan perdata atau diserahkan kepada instansi yang
dirugikan untuk mengajukan gugatan.”
Konstruksi norma ini menegaskan
doktrin bahwa pemidanaan dan pemulihan aset adalah dua rezim hukum yang
terpisah. Kegagalan penuntut umum dalam membuktikan dakwaan pidana tidak
serta-merta menghapus tanggung jawab keperdataan negara guna mencegah pihak
lain memperkaya diri secara tidak sah (unjust enrichment).
Berbeda secara fundamental dengan dua
rezim penyelesaian sebelumnya, instrumen hukum pidana baru dapat dioperasikan
apabila terakumulasi tiga unsur utama secara bersamaan: perbuatan melawan
hukum, kerugian keuangan negara, dan sikap batin yang tercela (mens rea).
Karakter represif dari rezim ini dikunci oleh batasan normatif yang sangat
tegas di dalam Pasal 4 UU Tipikor, yang menyatakan:
“Pengembalian kerugian keuangan negara atau
perekonomian negara tidak menghapuskan dipidananya pelaku tindak pidana
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 dan Pasal 3.”
Norma tersebut mengandung makna
yuridis bahwa iktikad mengembalikan kerugian negara bukanlah alasan penghapus
pidana (strafuitsluitingsgrond), melainkan sekadar fakta hukum yang
hanya dapat dipertimbangkan oleh majelis hakim sebagai alasan peringanan pidana
(strafverminderingsgrond).
Penegasan ini secara konseptual
mengunci postulat bahwa tindak pidana korupsi bukan sekadar pelanggaran
administrasi keuangan, melainkan merupakan bentuk pengkhianatan terhadap
integritas jabatan publik.
Untuk mengurai kerancuan dalam
praktik peradilan, parameter pembeda (demarkasi) antarrezim tersebut dipetakan
secara terukur melalui empat indikator utama yaitu sifat perbuatan, beban
pembuktian, wujud sanksi, dan otoritas yang mengadili. Pada rezim kesalahan
administratif, sifat perbuatan bertumpu pada kealpaan pengelolaan anggaran
dengan sanksi pemulihan internal.
Bergerak pada rezim perdata,
perbuatan dimaknai sebagai wanprestasi yang menuntut beban pembuktian hubungan
kausalitas (preponderance of evidence) di hadapan Hakim Pengadilan
Negeri. Sementara itu, pada puncak hierarki, rezim tindak pidana korupsi
mewajibkan penuntut umum membuktikan unsur delik niat jahat melampaui keraguan
yang beralasan (beyond reasonable doubt) di hadapan Hakim Pengadilan
Tindak Pidana Korupsi, dengan sanksi kumulatif berupa perampasan kemerdekaan.
Trikotomi penyelesaian ini diarsiteki
bukan sebagai bentuk disharmoni hukum, melainkan desain sistemik yang canggih
untuk menjaga proporsionalitas penegakan hukum, memastikan pemulihan aset
negara secara optimal, dan sekaligus mencegah penyalahgunaan hukum pidana
sebagai instrumen represi terhadap murni kesalahan administratif.
Supremasi Konstitusional Badan Pemeriksa Keuangan (BPK)
Dalam konstruksi hukum keuangan
negara Indonesia, Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI)
menempati posisi sebagai constitutional organ yang secara eksplisit
dirancang oleh konstitusi sebagai pilar pengawasan eksternal atas pengelolaan
keuangan negara.
Kedudukan ini bukan sekadar bersifat
administratif, melainkan bersifat konstitusional dan independen. Hal tersebut
ditegaskan secara lugas di dalam Pasal 23E ayat (1) Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yang menyatakan:
“Untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab
tentang keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan
mandiri.”
Frasa 'bebas dan mandiri'
dalam norma konstitusi tersebut merupakan pilar kunci yang menegaskan dua hal
sekaligus, yakni bahwa BPK tidak berada di dalam subordinasi struktur kekuasaan
eksekutif, serta BPK secara kelembagaan tidak tunduk pada intervensi politik
maupun administratif mana pun di dalam menjalankan fungsi auditnya.
Secara doktrinal, konstruksi ini
meneguhkan prinsip independence is a condition precedent to credibility,
yang bermakna bahwa independensi kelembagaan merupakan prasyarat mutlak yang
harus dipenuhi mendahului keabsahan atau validitas dari setiap hasil
pemeriksaan yang dikeluarkannya.
Landasan Yuridis dan Otoritas Penetapan Kerugian Negara
Kewenangan BPK sesungguhnya tidak
berhenti semata-mata pada fungsi pemeriksaan, tetapi berekspansi hingga pada
aspek penilaian dan penetapan kerugian negara.
Legitimasi ini ditegaskan secara
eksplisit di dalam Pasal 10 ayat (1) Undang-Undang Republik Indonesia Nomor
15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan, selanjutnya disebut dengan “UU
tentang BPK”, yang menyatakan:
“BPK menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian
negara yang diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai
yang dilakukan oleh bendahara, pengelola Badan Usaha Milik Negara/Badan Usaha
Milik Daerah, dan lembaga atau badan lain yang menyelenggarakan pengelolaan
keuangan negara.”
Norma tersebut mengandung konsekuensi
yuridis yang bersifat fundamental. Pertama, kewenangan tersebut
merupakan atribusi langsung dari undang-undang, sehingga bersifat original
power (kewenangan asli) dan bukan merupakan derivasi atau produk delegasi
dari institusi lain. Kedua, terdapat kewenangan dwifungsi yang melekat
secara bersamaan, yakni fungsi analitis melalui tindakan 'menilai' yang
bertumpu pada audit judgment, serta fungsi deklaratif melalui tindakan
'menetapkan' yang secara otomatis melahirkan akibat hukum. Ketiga, objek
kewenangan tersebut membentang sangat luas, yang mana tidak hanya menyasar
bendahara negara, tetapi juga menjangkau pengelola Badan Usaha Milik Negara
atau Daerah, serta subjek hukum lain yang terafiliasi dalam menyelenggarakan
pengelolaan keuangan negara.
Hasil dari pelaksanaan kewenangan ini
kemudian dituangkan ke dalam wujud Keputusan BPK, yang secara hukum
administrasi berfungsi sebagai landasan pembebanan ganti kerugian negara
melalui mekanisme Tuntutan Ganti Rugi.
Fungsi Pengawasan Lanjutan dan Akuntabilitas Sistemik
Di samping kewenangan untuk
menetapkan kerugian negara, UU tentang BPK juga mengonstruksikan fungsi
pengawasan lanjutan terhadap upaya pemulihan kerugian negara tersebut. Hal ini
tercermin di dalam Pasal 10 ayat (3) huruf c UU tentang BPK, yang
memberikan atribusi kewenangan kepada BPK untuk memantau pelaksanaan pengenaan
ganti kerugian negara atau daerah yang ditetapkan berdasarkan putusan
pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap (inkracht van gewijsde).
Hasil dari pemantauan tersebut
kemudian wajib diberitahukan secara tertulis kepada Dewan Perwakilan Rakyat,
Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sesuai dengan porsi
kewenangannya masing-masing. Desain hukum ini secara tegas menunjukkan bahwa
eksistensi BPK tidak direduksi hanya sebagai Lembaga auditor penghitung
kerugian, melainkan diposisikan secara paripurna sebagai garda penjaga
akuntabilitas fiskal dalam mekanisme saling uji dan saling imbang (checks
and balances).
Independensi dan Perlindungan Hukum Auditor BPK
Guna memproteksi integritas
kelembagaan di dalam menjalankan fungsinya, UU tentang BPK menghadirkan perisai
perlindungan hukum yang bersifat khusus bagi anggota dan pemeriksanya.
Perlindungan tersebut termaktub di dalam Pasal 24 UU tentang BPK, yang
menyatakan:
“Tindakan kepolisian terhadap Anggota BPK guna
pemeriksaan suatu perkara dilakukan dengan perintah Jaksa Agung setelah
terlebih dahulu mendapat persetujuan tertulis Presiden.”
Norma perlindungan prosedural ini
didesain dengan tujuan sentral untuk memproteksi independensi auditor dari
potensi kriminalisasi atau represi penegakan hukum yang tidak berdasar,
sekaligus merawat stabilitas kelembagaan BPK dalam mengemban mandat konstitusionalnya.
Meskipun demikian, imunitas
prosedural tersebut sama sekali tidak bersifat absolut. Sebagai sebuah supreme
audit institution, BPK beserta aparatur di dalamnya tetap terikat secara
ketat pada prinsip akuntabilitas hukum. Batasan ini diwujudkan melalui
ketentuan Pasal 28 UU tentang BPK yang melarang anggota BPK untuk
mempergunakan keterangan, bahan, data, informasi, atau dokumen lainnya yang
melampaui batas kewenangannya, serta dipertegas melalui Pasal 36 UU tentang
BPK yang mengancamkan sanksi pidana penjara bagi anggota BPK yang
memperlambat laporan atau menyalahgunakan wewenang tersebut.
Keberadaan ancaman pidana internal
ini mengirimkan pesan normatif yang jernih bahwa independensi tidaklah identik
dengan impunitas. Kewenangan yang teramat besar harus senantiasa diimbangi
dengan pertanggungjawaban hukum yang setara. Konstruksi ini merepresentasikan
adagium hukum power must be controlled by law—bahwa setiap cabang
kekuasaan, sekuat apa pun legitimasi konstitusionalnya, harus tetap tunduk,
dikendalikan, dan dibatasi oleh parameter hukum.
Berdasarkan penelusuran atas tata
bangun konstitusional dan perundang-undangan di atas, dapat ditarik konklusi
yang presisi atas tiga pilar utama. Pertama, BPK merupakan satu-satunya lembaga
yang memegang legitimasi konstitusional secara langsung sebagai pengawas
eksternal pengelolaan keuangan negara. Kedua, BPK memegang kewenangan atribusi
yang independen untuk menilai dan menetapkan besaran kerugian negara, khususnya
untuk mengeksekusi pemulihan di dalam koridor administratif. Ketiga, meskipun
memiliki supremasi sebagai auditor negara, hasil perhitungan BPK tersebut tidak
dengan serta-merta bertransformasi menjadi kekuatan pembuktian yang absolut
atau tidak dapat dibantah di ruang peradilan pidana, melainkan tetap harus
tunduk pada dialektika pembuktian di hadapan majelis hakim.
Di titik batas pemisah inilah
konstelasi konflik normatif mulai mengemuka, yakni tatkala otoritas
konstitusional BPK dihadapkan secara vis-Ã -vis dengan kewenangan dan
independensi hakim dalam menilai alat bukti di proses peradilan.
Dinamika Kodifikasi: Dampak KUHP 2023, KUHAP 2025, dan Undang-Undang Penyesuaian Pidana
Paradigma hukum pidana Indonesia saat
ini tengah berada dalam fase transformasi struktural yang masif seiring dengan
berlakunya tiga instrumen hukum utama. Ketiga instrumen tersebut meliputi Undang-Undang
Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana,
selanjutnya disebut dengan “UU 1/2023”, Undang-Undang Republik
Indonesia Nomor 20 Tahun 2025 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana,
selanjutnya disebut dengan “UU 20/2025”, serta Undang-Undang Republik
Indonesia Nomor 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana, selanjutnya
disebut dengan “UU 1/2026”.
Kehadiran ketiga peraturan
perundang-undangan ini tidak sekadar memperbarui rumusan redaksional norma,
melainkan merekonstruksi sistem peradilan pidana secara fundamental, khususnya
yang berimplikasi pada standar pembuktian kerugian keuangan negara dalam
perkara tindak pidana korupsi.
Salah satu lompatan pembaruan yang
paling signifikan di dalam UU 1/2023 adalah diterapkannya kebijakan
kodifikasi parsial terhadap delik-delik yang sebelumnya tersebar di dalam
perundang-undangan khusus (lex specialis). Kebijakan ini diwujudkan
melalui pengadopsian norma secara langsung yang termaktub di dalam Pasal 603
UU 1/2023 yang menyatakan:
“Setiap Orang yang secara melawan hukum melakukan
perbuatan memperkaya diri sendiri, orang lain, atau Korporasi yang merugikan
keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana dengan pidana penjara seumur
hidup atau pidana penjara paling singkat 2 (dua) tahun dan paling lama 20 (dua
puluh) tahun dan pidana denda paling sedikit kategori II dan paling banyak
kategori VI.”
Demikian pula halnya dengan perumusan
delik penyalahgunaan kewenangan yang diadopsi ke dalam Pasal 604 UU 1/2023,
yang secara eksplisit menyatakan:
“Setiap Orang yang dengan tujuan menguntungkan diri
sendiri, orang lain, atau Korporasi menyalahgunakan kewenangan, kesempatan,
atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang merugikan
keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana dengan pidana penjara seumur
hidup atau pidana penjara paling singkat 2 (dua) tahun dan paling lama 20 (dua
puluh) tahun dan pidana denda paling sedikit kategori II dan paling banyak
kategori VI.”
Kedua pasal dalam instrumen
kodifikasi baru tersebut tetap mempertahankan elemen kerugian keuangan negara
atau perekonomian negara sebagai unsur esensial, yang diiringi dengan
penyesuaian pada rentang ancaman pidana penjara serta sistem kategorisasi
denda.
Meskipun terjadi restrukturisasi
paradigma yang menyentuh dimensi konstruksi delik, standar pembuktian, dan
reposisi kelembagaan, terdapat satu elemen fundamental yang senantiasa bersifat
konstan. Elemen tersebut adalah kedudukan kerugian keuangan negara yang
tidak sekadar berposisi sebagai unsur tambahan (accessoir), melainkan
sebagai unsur konstitutif penentu eksistensi delik (condicio sine qua non).
Sebagaimana telah didekonstruksi pada
pembahasan sebelumnya mengenai pergeseran menuju kerugian faktual (actual
loss), di dalam rezim kodifikasi mutakhir ini pun tetap berlaku adagium nullum
crimen sine damno—yang bermakna bahwa tidak ada suatu tindak pidana tanpa
dilandasi oleh kerugian yang nyata dan terukur. Konsekuensi logis dari doktrin
ini adalah bahwa pembuktian kerugian negara sama sekali tidak dapat dieksekusi
secara spekulatif, asumtif, maupun estimatif. Pembuktian tersebut mutlak harus
bersandar pada instrumen teknis berupa mekanisme audit yang sah, metodologis,
dan tangguh untuk diuji secara hukum di persidangan.
Dalam paradigma pembuktian tersebut, eksistensi
Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) tidak hanya diakui secara administratif,
melainkan memiliki legitimasi tertinggi secara konstitusional sebagai constitutional
auditor. Kendati BPK memegang supremasi otoritas atributif dalam
memeriksa dan menetapkan kerugian negara, perlu ditegaskan secara kritis bahwa
kewenangan tersebut tidak lantas menjelma menjadi monopoli absolut di dalam
sistem pembuktian peradilan pidana.
Hal ini dikarenakan konstelasi hukum
acara pidana Indonesia secara doktrinal bertumpu pada prinsip vrij bewijs,
yakni sistem pembuktian bebas yang bertanggung jawab, di mana majelis
hakim memiliki kemerdekaan dan otoritas untuk menilai seluruh persesuaian alat
bukti secara independen.
Filosofi kemerdekaan yudisial ini
menemukan penegasannya di dalam Pasal 53 ayat (1) UU 1/2023 yang
menyatakan:
“Dalam mengadili suatu perkara pidana, hakim wajib
menegakkan hukum dan keadilan.”
Ketentuan ini secara implisit
mengunci postulat bahwa hakim tidak terikat secara mutlak dan membabi buta pada
satu jenis alat bukti tunggal, termasuk terhadap dokumen hasil audit dari
institusi tertentu. Hakim senantiasa dituntut untuk menggali kebenaran materiil
secara komprehensif guna memastikan bahwa keadilan dan nasib kebebasan
seseorang tidak tersandera oleh sekadar kalkulasi matematis di atas kertas,
melainkan murni bersandar pada validitas fakta hukum di ruang sidang.
Implikasi Yuridis: Pergeseran dari Lex Specialis ke Kodifikasi Umum
Pengintegrasian delik korupsi ke
dalam instrumen hukum pidana nasional membawa konsekuensi yuridis yang
kompleks. Peristiwa hukum ini menandai terjadinya pergeseran posisi normatif,
dari yang semula secara eksklusif tunduk pada rezim hukum khusus (lex
specialis) di bawah payung UU Tipikor, kini bertransisi menuju rezim
kodifikasi umum (lex generalis) di bawah payung UU 1/2023.
Secara teori hukum, pergeseran
struktural ini memicu ketegangan dengan asas lex specialis derogat legi
generali, suatu postulat universal yang menegaskan bahwa ketentuan hukum
yang bersifat khusus seyogianya mengesampingkan ketentuan hukum yang bersifat
umum. Apabila transisi ini tidak ditafsirkan melalui kerangka berpikir yang
sistematis, dualisme pengaturan tersebut rentan menciptakan konflik norma serta
membuka ruang interpretasi yang tidak seragam di dalam praktik peradilan
pidana.
Salah satu diskursus dan kritik
paling tajam yang mencuat dari proses kodifikasi tersebut berkaitan dengan
adanya penurunan batas ancaman pidana minimum. Sebagai landasan komparatif, Pasal
2 ayat (1) UU Tipikor secara tegas menetapkan batas ancaman pidana penjara
paling singkat 4 (empat) tahun. Namun, rumusan kodifikasi yang mengadopsi
substansi tersebut di dalam Pasal 603 UU 1/2023 justru menurunkan ambang
batasnya menjadi pidana penjara paling singkat 2 (dua) tahun.
Perbedaan limitasi pemidanaan ini
bukanlah sekadar persoalan teknis redaksional, melainkan berdampak langsung
pada daya tekan hukum pidana (deterrence effect).
Secara doktrinal, degradasi sanksi
ini dinilai berpotensi menggeser karakter korupsi dari kejahatan luar biasa (extraordinary
crime) menjadi kejahatan biasa (ordinary crime), sekaligus
berisiko melemahkan standar represif yang sebelumnya telah dibangun secara
kokoh melalui UU Tipikor.
Integrasi delik korupsi ke dalam UU
1/2023 tanpa disertai dengan pencabutan secara eksplisit atas UU Tipikor
memicu risiko lahirnya tumpang tindih regulasi (dual regulation) dan
inkonsistensi penerapan hukum oleh aparat, yang bermuara pada ketidakpastian
hukum (legal uncertainty).
Untuk memitigasi anomali yurisdiksi
tersebut, pendekatan interpretatif yang wajib dikedepankan oleh aparat penegak
hukum di persidangan adalah pendekatan yang sistematis dan berbasis pada
harmonisasi norma. Berpijak pada landasan tersebut, peneguhan atas
eksistensi asas lex specialis harus tetap dihormati dan diberlakukan
sepanjang undang-undang asalnya tidak dicabut secara tegas.
Dengan demikian, UU Tipikor tetap
mempertahankan relevansinya yang esensial sebagai rezim pidana khusus (special
penal regime), terutama di dalam mengakomodasi aspek-aspek prosedural serta
mekanisme pembuktian spesifik—termasuk di dalamnya mengenai parameter penentuan
kerugian negara—yang tidak direduksi sepenuhnya oleh kehadiran kodifikasi umum.
Menyelamatkan Kekhususan Korupsi Melalui UU 1 Tahun 2026
Untuk merespons pelbagai kritik
akademik serta demi memastikan terciptanya kepastian hukum sebelum berlakunya UU
1/2023 secara efektif pada tanggal 2 Januari 2026, pemerintah mengundangkan
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian
Pidana, selanjutnya disebut dengan “UU 1/2026”.
Instrumen legislasi ini dirancang
secara khusus untuk mengharmonisasikan ribuan peraturan perundang-undangan di
luar Kitab Undang-Undang Hukum Pidana agar sinkron dengan sistem pemidanaan
denda berbasis kategori yang baru.
Secara umum, arah kebijakan UU
1/2026 memuat transformasi struktural yang tertuang di dalam Pasal I
ayat (1) UU 1/2026 yang menyatakan:
“Dalam hal Undang-Undang di luar Undang-Undang Nomor 1
Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana memuat ancaman pidana
minimum khusus, ketentuan ancaman pidana minimum khusus dihapus.”
Kebijakan penghapusan batas minimum
khusus ini pada dasarnya ditujukan untuk memberikan keleluasaan diskresi bagi
hakim dalam memutus perkara pidana umum secara lebih adil.
Kendati demikian, menyadari potensi
pelemahan sistemik terhadap pemberantasan kejahatan luar biasa (extraordinary
crimes), pembentuk undang-undang secara cermat menyisipkan klausul
pengecualian atau klausul penyelamat (salvator clause). Hal ini
dikukuhkan di dalam Pasal I ayat (2) UU 1/2026 yang menyatakan:
“Ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
dikecualikan bagi Undang-Undang yang mengatur mengenai tindak pidana berat
terhadap hak asasi manusia, tindak pidana terorisme, tindak pidana korupsi, dan
tindak pidana pencucian uang.”
Dengan adanya pengecualian normatif
ini, kekhawatiran mengenai pelemahan daya tekan hukum pidana korupsi dapat
dimentahkan. Rezim sanksi minimum pidana penjara bagi pelaku tindak pidana
korupsi dipastikan tetap terlindungi dari degradasi.
Di samping menyelamatkan sanksi
pidana penjara, UU 1/2026 juga merestrukturisasi konstruksi pemidanaan
terhadap entitas korporasi. Dalam hal korporasi melakukan tindak pidana dengan
orientasi menghasilkan keuntungan finansial (suatu motif yang sangat relevan
dengan modus operandi tindak pidana korupsi pada sektor pengadaan barang
dan jasa) ancaman pidana dendanya diubah dan dapat dimaksimalkan hingga
kategori VIII (kategori tertinggi).
Ketentuan ini diatur di dalam Pasal
II ayat (2) huruf c angka 1 huruf b) UU 1/2026 yang pada pokoknya
menyatakan bahwa tindak pidana yang dilakukan untuk menghasilkan keuntungan
finansial jika dilakukan oleh Korporasi, pidana denda diubah menjadi pidana
denda paling banyak kategori VIII.
Lebih lanjut, guna menjamin pemulihan
kerugian dan pencegahan pengayaan yang tidak sah, pembentuk undang-undang
merumuskan instrumen pemidanaan tambahan bagi korporasi yang tertuang di dalam Pasal
VII angka 21 UU 1/2026, yang menambahkan ayat (3) pada ketentuan Pasal
121 UU 1/2023 yang berbunyi:
“Dalam hal Korporasi dijatuhi pidana denda kategori
VIII dan hakim menilai bahwa pidana denda yang dijatuhkan belum cukup untuk
mencapai tujuan pemidanaan, hakim dapat menjatuhkan pidana denda paling banyak
10% (sepuluh persen) dari keuntungan tahunan Korporasi pada tahun keuangan
sebelum putusan dijatuhkan.”
Konstruksi sanksi progresif ini
menegaskan keseriusan rezim hukum pidana modern dalam melucuti motif ekonomi (follow
the money) yang menjadi nyawa dari kejahatan korupsi korporasi.
Implikasi Hukum Acara Pidana Baru (KUHAP UU 20/2025)
Satu elemen yang tidak dapat
dilepaskan dari analisis kerugian negara adalah mekanisme prosedural yang
melingkupinya. Pengundangan Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 20 Tahun
2025 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana, selanjutnya disebut
dengan “UU 20/2025”, telah merekonstruksi sistem peradilan pidana
nasional secara fundamental dengan mengakomodasi mekanisme penyelesaian perkara
di luar pengadilan (out-of-court settlement) yang bergantung sepenuhnya
pada akurasi kalkulasi kerugian negara.
Kehadiran hukum acara baru ini
menegaskan pergeseran paradigma, di mana angka kerugian keuangan negara tidak
lagi sekadar diposisikan sebagai instrumen untuk penjatuhan pidana badan di
akhir persidangan, melainkan telah bertransformasi menjadi instrumen negosiasi
strategis dalam kerangka pemulihan aset (asset recovery) yang
difasilitasi oleh negara.
Terdapat dua terobosan monumental
dalam UU 20/2025 yang berkaitan erat dengan fungsi audit kerugian
keuangan negara. Terobosan pertama adalah diperkenalkannya mekanisme Perjanjian
Penundaan Penuntutan atau Deferred Prosecution Agreement, selanjutnya
disebut dengan “DPA”. Berdasarkan Pasal 328 UU 20/2025, mekanisme DPA
ditujukan khusus bagi subjek hukum korporasi dengan orientasi utama untuk
memulihkan kerugian akibat tindak pidana tanpa harus melalui proses litigasi
yang berlarut-larut.
Syarat mutlak bagi korporasi untuk
dapat mengakses fasilitas DPA ini adalah adanya kepatuhan terhadap kewajiban
pembayaran ganti rugi atau restitusi secara penuh kepada negara. Dalam
konteks ini, proses negosiasi antara Penuntut Umum dan Korporasi mutlak
membutuhkan dokumen audit yang presisi, metodologis, dan final guna
menentukan besaran uang pengganti yang sah sebagai basis perjanjian.
Terobosan kedua bermanifestasi
melalui lembaga Pengakuan Bersalah atau Plea Bargain. Ketentuan ini
diatur di dalam Pasal 78 ayat (1) UU 20/2025 yang menyatakan:
“Pengakuan Bersalah (Plea Bargain) hanya dapat
diterapkan dengan persyaratan:
a. baru pertama kali melakukan
tindak pidana;
b. terhadap tindak pidana yang
diancam dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun atau pidana denda
paling banyak kategori V; dan/atau
c. bersedia membayar Ganti Rugi
atau Restitusi.”.
Meskipun secara limitatif persyaratan
ancaman pidana di bawah 5 (lima) tahun menjadikannya kurang relevan bagi
perkara korupsi skala berat, mekanisme ini sangat fungsional untuk menangani
perkara penyimpangan keuangan yang bersifat administratif atau tindak pidana
korupsi dengan skala kerugian kecil.
Secara doktrinal, integrasi kedua
mekanisme tersebut di dalam UU 20/2025 menunjukkan adanya penguatan
fungsi hukum pidana sebagai sarana reparasi kerugian negara. Akurasi audit yang
dihasilkan oleh lembaga pemeriksa berwenang kini memegang peranan menentukan (determinative
role) sejak tahap pra-ajudikasi.
Kegagalan dalam menghadirkan
perhitungan kerugian yang nyata dan pasti tidak hanya akan menggagalkan
pembuktian di persidangan, tetapi juga akan menutup ruang bagi negara untuk
melakukan pemulihan aset secara efisien melalui instrumen DPA maupun Plea
Bargain.
Oleh karena itu, sinkronisasi antara
standar akuntansi forensik dan tata cara prosedural dalam UU 20/2025
menjadi pilar utama dalam mewujudkan kepastian hukum serta keadilan yang
bersifat restoratif bagi keuangan negara.
Membedah Sengketa Konstitusional: Putusan MK Nomor 28/PUU-XXIV/2026
Implementasi atas delik korupsi di
dalam kodifikasi baru, khususnya Pasal 603 dan Pasal 604 UU 1/2023, tidak luput
dari dinamika yurisdiksi yang cukup tajam. Perdebatan tersebut mencapai titik kulminasi
manakala penjelasan Pasal 603 UU 1/2023 diuji materiil di hadapan Mahkamah
Konstitusi.
Penjelasan pasal tersebut secara
eksplisit menyatakan bahwa frasa “merugikan keuangan negara” ditentukan
berdasarkan “hasil pemeriksaan lembaga negara audit keuangan”. Rumusan penjelas
inilah yang menjadi jantung sengketa dalam perkara (vide Putusan
Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor 28/PUU-XXIV/2026, tertanggal 2
Maret 2026).
Posisi Hukum Pemohon dan Dalil Kerugian Konstitusional
Permohonan ini diajukan oleh subjek
yang mewakili kelompok rentan terhadap risiko ketidakpastian hukum, yakni
Bernita Matondang selaku vendor Usaha Mikro, Kecil, dan Menengah (UMKM), serta
Vendy Setiawan sebagai representasi mahasiswa yang tengah menempuh pendidikan
persiapan calon hakim. Argumen sentral para pemohon bersandar pada dugaan
pelanggaran asas lex certa dan jaminan kepastian hukum yang adil
sebagaimana dimandatkan oleh Pasal 28D ayat (1) UUD NRI 1945.
Secara sistematis, para pemohon
mendalilkan adanya kekaburan institusional dalam frasa “lembaga negara audit
keuangan” yang dianggap tidak memberikan spesifikasi otoritas tunggal, sehingga
memicu potensi tumpang tindih kewenangan antara BPK, BPKP, dan Inspektorat.
Selain itu, ketiadaan parameter metodologi penilaian kerugian di dalam
undang-undang dinilai menciptakan ruang multitafsir yang berbahaya bagi
kepastian hukum.
Bagi sektor privat, kondisi ini
dianggap sebagai impossible compliance, di mana pihak ketiga (vendor)
yang berada dalam ranah hukum kontrak tidak memiliki kendali atas tata kelola
APBN/APBD, namun rentan dikriminalisasi secara sepihak atas temuan
administratif auditor tanpa standar pembelaan yang seimbang (inequality of
arms). Sementara bagi profesi kehakiman, ketidakjelasan ini menempatkan
hakim pada dilema untuk menafsirkan unsur konstitutif delik yang parameternya
belum tuntas dirumuskan oleh pembuat undang-undang.
Ratio Decidendi dan Amar Putusan Mahkamah Konstitusi
Setelah memeriksa secara saksama
seluruh dalil tersebut, Mahkamah Konstitusi mengeluarkan putusan yang secara
tegas menolak permohonan para pemohon untuk seluruhnya. Dalam ratio
decidendi atau pertimbangan hukumnya, Mahkamah menunjukkan konsistensi
dalam mempertahankan doktrin kerugian nyata (actual loss) yang
sebelumnya telah dibangun melalui yurisprudensi (Putusan Mahkamah Konstitusi
Nomor 25/PUU-XIV/2016). Mahkamah menegaskan kembali bahwa untuk membuktikan
eksistensi kerugian keuangan negara, kerugian tersebut wajib bersifat nyata,
aktual, dan dapat dihitung secara pasti jumlahnya.
Bagi Mahkamah, Penjelasan Pasal 603
UU 1/2023 justru berfungsi sebagai batasan normatif yang progresif agar aparat
penegak hukum tidak melakukan perhitungan kerugian secara sepihak berdasarkan
asumsi yang spekulatif. Proses penentuan kerugian negara merupakan domain
otoritas kelembagaan yang memiliki keahlian spesifik (auditor), sehingga
frasa “hasil pemeriksaan lembaga negara audit keuangan” tidak dapat dipandang
sebagai bentuk ketidakpastian hukum. Terkait kekhawatiran vendor atas risiko
kriminalisasi, Mahkamah berpendapat bahwa hal tersebut bukan bersumber dari
inkonstitusionalitas norma, melainkan merupakan persoalan implementasi hukum
acara dan pemenuhan unsur niat jahat (mens rea) di ranah pembuktian
persidangan, yang sepenuhnya merupakan kewenangan mutlak majelis hakim untuk
menilainya secara independen.
Secara hukum, ketegasan Mahkamah
diwujudkan melalui Amar Putusan yang dibacakan pada tanggal 2 Maret
2026, yang menyatakan: “Mengadili: Menolak permohonan para Pemohon untuk
seluruhnya.”. Putusan ini secara permanen mengukuhkan bahwa penentuan
kerugian negara di dalam sistem hukum Indonesia harus bersandar pada mekanisme
audit yang sah, metodologis, dan dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah,
guna menjaga integrasi antara kepastian hukum dan keadilan substantif.
Dialektika Praktik Peradilan
Adanya Putusan Mahkamah Konstitusi
Republik Indonesia Nomor 28/PUU-XXIV/2026, tertanggal 2 Maret 2026, telah
memicu respons dialektis yang mendalam di lingkungan kekuasaan kehakiman.
Analisis kritis mengenai implikasi
sosiologi hukum dari putusan ini dipublikasikan secara tajam melalui portal dandapala.com,
sebuah kanal diskursus hukum yang digagas oleh Direktorat Jenderal Badan
Peradilan Umum Mahkamah Agung Republik Indonesia. Melalui esai bertajuk “Jejak
Tafsir Otoritas Kerugian Negara: Membaca Ulang Putusan MK Nomor 28/2026” dan “Putusan
MK Nomor 28, Monopoli Tafsir Kerugian Negara?”, Ibnu Abas
Ali yang merupakan Hakim Ad Hoc Tipikor pada Pengadilan Negeri Surabaya
membedah bahwa persoalan kerugian negara tidak boleh direduksi sekadar sebagai
problematika teknis akuntansi, melainkan harus dipahami sebagai sebuah
pertarungan yurisdiksi dan dimensi kewenangan yang bersifat fundamental.
Secara historis dan sosiologis,
otoritas dalam menentukan kerugian keuangan negara di Indonesia ditafsirkan
melalui pendekatan multi-otoritas yang melibatkan Badan Pemeriksa Keuangan
(BPK), Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Inspektorat selaku
Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP), hingga kantor akuntan publik
independen.
Keleluasaan instrumen pembuktian ini
sebelumnya telah memperoleh validasi yuridis melalui yurisprudensi Mahkamah
Agung, antara lain di dalam Putusan Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor 236
PK/PID.SUS/2014 dan Putusan Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor 638
K/Pid.Sus/2018, yang secara hukum mengakui eksistensi kalkulasi kerugian negara
dari pelbagai institusi pengawasan tersebut sepanjang didasarkan pada metode
yang dapat dipertanggungjawabkan. Namun, pasca-terbitnya Putusan MK Nomor
28/PUU-XXIV/2026, muncul polarisasi penafsiran yang tajam di kalangan praktisi
hukum.
Poros pertama, yakni kelompok
sentralisasi, memandang bahwa Mahkamah Konstitusi secara implisit telah
mengembalikan mandat eksklusivitas kewenangan audit kerugian negara kepada
Badan Pemeriksa Keuangan sebagai pengejawantahan dari amanat konstitusional Pasal
23E ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Langkah sentralisasi ini dianggap
krusial guna menyeragamkan metodologi perhitungan dan mencegah terjadinya
disparitas angka kerugian negara yang bertolak belakang atas satu peristiwa
hukum yang sama, yang selama ini kerap mencederai kepastian hukum. Sebaliknya,
poros kedua atau kelompok fleksibilitas mengkritisi bahwa upaya memonopoli
tafsir audit hanya pada BPK berpotensi menciptakan kemacetan prosedural (bottleneck)
yang parah dalam sistem peradilan pidana nasional.
Hal ini dikarenakan kapasitas sumber
daya BPK dinilai tidak akan mampu mengimbangi beban penanganan perkara korupsi
yang sangat masif dari institusi Kepolisian, Kejaksaan, maupun Komisi
Pemberantasan Korupsi di seluruh penjuru Indonesia.
Guna memitigasi risiko kelumpuhan
sistem peradilan pidana (criminal justice system), diskursus di dalam
portal dandapala.com tersebut mengusulkan empat modalitas strategis
sebagai titik temu ekuilibrium.
Modalitas pertama adalah penerapan
koroborasi pra-audit, di mana laporan hasil pemeriksaan dari BPKP, APIP, maupun
akuntan publik diposisikan sebagai bahan dasar forensik awal yang kemudian
dikonfirmasi oleh BPK guna mempercepat efisiensi kinerja.
Modalitas kedua menempatkan laporan
auditor non-BPK dalam kapasitas sebagai Keterangan Ahli di persidangan manakala
Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) BPK belum tersedia, selaras dengan ketentuan
alat bukti yang sah di dalam Pasal 184 ayat (1) huruf b Undang-Undang Republik
Indonesia Nomor 8 Tahun 1981 tentang Hukum Acara Pidana, yang dalam rezim baru
diakomodasi melalui Pasal 235 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 20 Tahun
2025 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana.
Modalitas ketiga menekankan pada
penguatan kewenangan independen hakim melalui penerapan judicial prudence.
Dalam perkara korupsi yang memiliki bukti kerugian bersifat sederhana dan
terang-benderang, seperti penggunaan kuitansi fiktif atau proyek yang
sepenuhnya tidak terealisasi (100% fiktif), majelis hakim memiliki otoritas
mandiri untuk menetapkan besaran kerugian tanpa harus tersandera oleh keharusan
adanya dokumen audit yang ekstensif.
Terakhir, modalitas keempat mendorong
adanya modifikasi tanggung jawab kelembagaan melalui revisi regulasi yang
membangun tradisi koordinasi secara simultan antara Aparat Penegak Hukum (APH)
dan BPK sejak tahap awal penyelidikan. Keempat modalitas ini bertujuan untuk
menjembatani supremasi konstitusional BPK dengan realitas kebutuhan penegakan
hukum yang progresif, cepat, dan berkeadilan substantif.
Resolusi Hierarkis dan Harmonisasi Normatif: SEMA Nomor 2 Tahun 2024
Menyadari adanya potensi kebuntuan
prosedural serta kebutuhan mendesak akan unifikasi hukum bagi para hakim di
lapangan, Mahkamah Agung Republik Indonesia mengambil peran proaktif dengan
menerbitkan Surat Edaran Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor 2 Tahun
2024 tentang Pemberlakuan Hasil Rumusan Rapat Pleno Kamar Mahkamah Agung Tahun
2024 Sebagai Pedoman Pelaksanaan Tugas Bagi Pengadilan, selanjutnya disebut
dengan “SEMA 2/2024”.
Kehadiran SEMA ini sering kali memicu
diskusi mengenai kedudukannya dalam hierarki peraturan perundang-undangan,
terutama saat disandingkan dengan Putusan Mahkamah Konstitusi yang bersifat erga
omnes. Berdasarkan tinjauan normatif yang merujuk pada Undang-Undang
Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-Undangan sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang-Undang
Republik Indonesia Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-Undangan, SEMA secara teknis tidak diklasifikasikan sebagai
peraturan perundang-undangan yang mengikat publik secara umum.
SEMA merupakan peraturan kebijakan (beleidsregel)
atau instruksi internal dari struktur tertinggi lembaga yudikatif yang
ditujukan kepada pengadilan di bawahnya guna menjaga kesatuan penerapan hukum.
Meskipun secara hierarkis SEMA tidak
boleh bertentangan dengan putusan Mahkamah Konstitusi, dalam konteks ini SEMA
2/2024 justru berfungsi mengisi kekosongan hukum acara teknis. SEMA ini
memfungsionalisasi doktrin actual loss dari Putusan Mahkamah Konstitusi
ke dalam realitas pembuktian di persidangan tanpa mereduksi independensi
kelembagaan mana pun.
Melalui Lampiran SEMA 2/2024,
khususnya pada Hasil Rumusan Kamar Pidana angka 3, Mahkamah Agung secara
komprehensif merombak rumusan sebelumnya dan menetapkan tata cara penentuan
kerugian keuangan negara yang terbagi ke dalam struktur otoritas yang saling
melengkapi.
Konstruksi pertama dalam SEMA
tersebut adalah pengakuan atas supremasi konstitusional, di mana Mahkamah Agung
secara tegas mengakui bahwa Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) merupakan
satu-satunya instansi yang memiliki kewenangan konstitusional secara atributif
untuk menyatakan ada tidaknya kerugian keuangan negara.
Hal ini selaras dengan mandat Pasal
23E ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 serta
sejalan dengan semangat Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 28/PUU-XXIV/2026.
Namun, Mahkamah Agung tetap menjaga
efektivitas penegakan hukum dengan memvalidasi fungsi audit pro-justitia
dari instansi lain. SEMA 2/2024 menegaskan bahwa instansi seperti Badan
Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Inspektorat atau Aparat Pengawasan
Intern Pemerintah (APIP), Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD), hingga Akuntan
Publik yang telah tersertifikasi, tetap memiliki wewenang untuk melakukan
pemeriksaan dan mengaudit pengelolaan keuangan negara.
Hasil audit dari instansi-instansi
non-BPK tersebut diberikan alas hak (legal standing) yang sah dalam
ruang sidang untuk dijadikan dasar bagi penyidik, penuntut umum, dan hakim
dalam menentukan ada tidaknya kerugian negara.
Dalam rezim hukum acara, laporan
audit ini berkedudukan sebagai alat bukti surat yang memiliki kekuatan
pembuktian sepanjang didukung oleh fakta persidangan lainnya. Poin yang paling
revolusioner dalam resolusi ini adalah penegasan kembali hakikat dominus
litis dari Hakim Tipikor. SEMA 2/2024 memastikan bahwa kemerdekaan
kekuasaan kehakiman tidak dapat dibelenggu oleh dokumen audit dari lembaga mana
pun.
Berdasarkan fakta hukum yang
terungkap secara in confesso maupun melalui persesuaian antaralat bukti
di persidangan, hakim memiliki kewenangan independen untuk menilai, mengoreksi,
bahkan menetapkan sendiri ada tidaknya kerugian keuangan negara beserta
besarannya secara adil dan rasional.
Strategi Advokasi Profesional: Membangun Postulat Pembelaan Berbasis Audit
Dalam konstelasi penegakan hukum
korupsi pasca-berlakunya peraturan seperti KUHP 2023 dan KUHAP 2025, strategi
advokasi profesional harus bertransformasi dari sekadar pembelaan prosedural
menuju pembelaan berbasis bukti materiil yang saintifik (evidence-based
defense).
Titik pijak utama dalam membangun
postulat pembelaan bagi klien (khususnya pihak ketiga atau vendor) terletak
pada kemampuan advokat untuk membedah validitas audit kerugian negara melalui
lensa trikotomi penyelesaian. Strategi ini bukan dimaksudkan untuk
menjustifikasi penyimpangan, melainkan untuk memastikan bahwa setiap
pertanggungjawaban pidana dijatuhkan secara proporsional berdasarkan fakta yang
nyata dan pasti (actual loss), bukan atas dasar asumsi auditor maupun
penyidik.
Langkah strategis pertama dalam
pembelaan adalah melakukan dekonstruksi terhadap laporan hasil pemeriksaan
audit yang diajukan oleh penuntut umum. Berpijak pada (Surat Edaran Mahkamah
Agung Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2024 tentang Pemberlakuan Hasil Rumusan
Rapat Pleno Kamar Mahkamah Agung Tahun 2024 Sebagai Pedoman Pelaksanaan Tugas
Bagi Pengadilan, selanjutnya disebut sebagai “SEMA 2/2024”), advokat
memiliki ruang yang sah menurut hukum untuk menguji apakah audit tersebut telah
memenuhi standar konstitusional yang diakui oleh BPK atau sekadar merupakan
audit internal instansi yang belum dikonfirmasi. Mengingat SEMA 2/2024
menegaskan hakikat dominus litis hakim, advokat harus proaktif
mendorong majelis hakim untuk menggunakan kewenangan independennya dalam
menilai ulang besaran kerugian negara, terutama jika ditemukan bukti-bukti in
confesso yang menunjukkan bahwa angka kerugian tersebut bersifat
administratif atau telah dipulihkan melalui mekanisme Tuntutan Ganti
Rugi (TGR).
Langkah strategis kedua berfokus pada
pembuktian unsur sikap batin (mens rea) sebagai batas pemisah antara
kejahatan dan kelalaian administratif. Advokat harus mampu membangun
argumentasi bahwa ketiadaan persekongkolan jahat (collusion) dan
ketiadaan niat untuk menguntungkan diri sendiri secara melawan hukum harus
berimplikasi pada penghentian penuntutan atau setidaknya pergeseran rezim dari
pidana ke administrasi/perdata.
Hal ini memperoleh legitimasi kuat
dari (Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor 28/PUU-XXIV/2026,
tertanggal 2 Maret 2026), yang menegaskan bahwa penentuan kerugian negara
tetap harus tunduk pada dialektika pembuktian niat jahat di persidangan.
Dalam konteks ini, advokat dapat mengajukan audit tandingan dari akuntan publik
tersertifikasi sebagai alat bukti surat guna menguji kredibilitas metodologi
audit yang diajukan oleh jaksa, selaras dengan prinsip vrij bewijs atau
pembuktian bebas yang bertanggung jawab.
strategis ketiga adalah pemanfaatan
instrumen hukum acara baru yang termaktub di dalam (Undang-Undang Republik
Indonesia Nomor 20 Tahun 2025 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana,
selanjutnya disebut sebagai “UU 20/2025”). Bagi subjek hukum korporasi, advokat
dapat menginisiasi negosiasi melalui mekanisme Deferred Prosecution
Agreement (DPA) sebagaimana diatur dalam Pasal 1 angka 17 juncto
Pasal 328 UU 20/2025, dengan syarat adanya pengembalian kerugian negara secara
penuh.
Strategi ini menempatkan angka audit
kerugian negara sebagai basis kesepakatan pra-persidangan yang lebih efisien
bagi kelangsungan usaha korporasi dibandingkan dengan proses litigasi yang
destruktif terhadap reputasi. Dengan demikian, advokat tidak hanya bertindak
sebagai pembela di ruang sidang, tetapi juga sebagai navigator risiko hukum
yang mampu mengintegrasikan keadilan restoratif ke dalam strategi pemulihan
aset negara.
Kesimpulan: Menyongsong Paradigma Baru Penegakan Hukum Keuangan Negara
Berdasarkan analisis terhadap ketentuan hukum positif Indonesia saat ini, penentuan kerugian keuangan negara telah mengalami perkembangan penting. Doktrin actual loss atau kerugian nyata dan pasti jumlahnya kini menjadi elemen sentral dalam pembuktian tindak pidana korupsi, sebagaimana ditegaskan dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor 28/PUU-XXIV/2026, tertanggal 2 Maret 2026, yang menolak permohonan pengujian terhadap Penjelasan Pasal 603 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana, selanjutnya disebut dengan “UU 1/2023”.
Doktrin ini sebelumnya telah ditegaskan dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor 25/PUU-XIV/2016, yang mengharuskan kerugian negara untuk dibuktikan secara nyata, pasti jumlahnya, dan disebabkan perbuatan melawan hukum, sebagaimana diatur dalam Pasal 1 angka 22 UU Perbendaharaan Negara.
Putusan tersebut mempertegas bahwa Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) merupakan lembaga negara yang memiliki kewenangan konstitusional untuk menilai dan menetapkan kerugian keuangan negara sesuai Pasal 23E ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Pasal 10 ayat (1) Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan, selanjutnya disebut dengan “UU BPK”. Kewenangan ini terutama kuat dalam ranah administratif untuk tuntutan ganti rugi. Namun, dalam proses pidana, hakim tetap berwenang menilai besaran kerugian negara secara bebas dan ketat berdasarkan seluruh fakta dan bukti yang terungkap di persidangan (vrij bewijs).
Hukum Indonesia menganut pendekatan trikotomi penyelesaian kerugian keuangan negara, yaitu melalui jalur administratif, perdata, dan pidana. Pendekatan ini berfungsi sebagai mekanisme keseimbangan untuk mencegah overcriminalization atau kriminalisasi berlebihan terhadap kebijakan publik, sekaligus menjaga asas ultimum remedium dalam penegakan hukum pidana.
Dalam konteks peradilan, Surat Edaran Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2024 tentang Pemberlakuan Hasil Rumusan Rapat Pleno Kamar Mahkamah Agung Tahun 2024 Sebagai Pedoman Pelaksanaan Tugas Bagi Pengadilan, selanjutnya disebut dengan “SEMA 2/2024”, memberikan kejelasan sebagai berikut yaitu BPK memiliki kewenangan konstitusional dalam menyatakan ada tidaknya kerugian keuangan negara, sementara instansi lain seperti Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), inspektorat, satuan kerja perangkat daerah, serta akuntan publik tersertifikasi tetap dapat melakukan pemeriksaan dan audit. Hasil audit tersebut dapat dijadikan sebagai alat bukti atau keterangan ahli, namun hakim sebagai dominus litis berwenang menilai, mengoreksi, atau menetapkan besaran kerugian berdasarkan fakta persidangan.
Lebih lanjut, Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 20 Tahun 2025 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana, selanjutnya disebut dengan “UU 20/2025”, memperkenalkan mekanisme alternatif seperti Deferred Prosecution Agreement (DPA) dan Plea Bargain. Kedua instrumen ini memungkinkan negosiasi pemulihan aset negara (asset recovery) dengan tetap menempatkan audit kerugian negara sebagai salah satu dasar pertimbangan, sekaligus menjaga keseimbangan antara kepastian hukum, pemulihan keuangan negara, dan perlindungan hak asasi manusia. Selain itu, Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana, selanjutnya disebut dengan “UU 1/2026”, yang berlaku efektif pada 2 Januari 2026, memastikan bahwa kekhususan tindak pidana korupsi tetap terjaga melalui klausula penyelamat yang mengecualikan penghapusan pidana minimum khusus.
Secara keseluruhan, konstruksi hukum saat ini menempatkan BPK pada posisi konstitusional yang kuat, tanpa menjadikan hasil auditnya sebagai bukti yang mutlak mengikat hakim. Hakim tetap memiliki kebebasan menilai bukti (vrij bewijs) sesuai prinsip kemerdekaan kekuasaan kehakiman. Bagi advokat, dinamika ini menuntut strategi pembelaan yang lebih cermat, berbasis bukti saintifik, dan ketelitian metodologi audit.
Dengan demikian, penegakan hukum terhadap kerugian keuangan negara di masa mendatang diharapkan dapat mencapai keseimbangan yang lebih baik antara pemberantasan korupsi, kepastian hukum, dan keadilan substantif.
Informasi dan Konsultasi Lanjutan
Apabila Anda memiliki persoalan hukum yang ingin dikonsultasikan lebih lanjut, Anda dapat mengirimkan pertanyaan melalui tautan yang tersedia, menghubungi melalui surel di lawyerpontianak@gmail.com, atau menghubungi Kantor Hukum Eka Kurnia Chrislianto & Rekan di sini.
.png)
