Pertanyaan
Selamat sore, Bang Eka. Nama saya Nurdin, Bang, mahasiswa S1 yang
saat ini sedang mengambil penelitian skripsi tentang efektivitas
kewenangan BPK dalam menentukan kerugian negara dalam perkara tindak
pidana korupsi. Izin mau bertanya, Bang.
Dalam salah satu kasus yang saya pelajari, terdapat dugaan tindak
pidana korupsi pada proyek pengadaan barang di sebuah instansi
daerah. Dalam proses penyidikan, kerugian negara dihitung oleh
auditor independen (akuntan publik), kemudian hasil tersebut
digunakan oleh penyidik sebagai dasar penetapan tersangka. Namun,
dalam persidangan, pihak terdakwa mempersoalkan hasil audit tersebut
karena tidak berasal dari BPK, dan hakim juga mempertimbangkan fakta
persidangan untuk menilai sendiri besaran kerugian negara.
Di sisi lain, saya memahami bahwa Putusan MK Nomor 28/2026
menegaskan kembali posisi BPK sebagai lembaga yang berwenang
menghitung kerugian negara berdasarkan Pasal 23E ayat (1) UUD 1945.
Namun, terdapat juga Surat Edaran Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2024
yang pada praktiknya masih membuka ruang bagi instansi lain atau
akuntan publik untuk melakukan audit, serta memberikan kewenangan
kepada hakim untuk menilai kerugian negara berdasarkan pembuktian di
persidangan.
Yang ingin saya tanyakan, dalam kondisi seperti ini, siapa
sebenarnya yang paling berwenang secara hukum untuk menentukan
kerugian negara, apakah harus selalu BPK atau tetap dimungkinkan
lembaga lain? Dan apakah hasil perhitungan tersebut bersifat
mengikat secara absolut dalam proses peradilan, atau masih dapat
dinilai kembali oleh hakim?
Selain itu, apakah tepat jika Putusan MK Nomor 28/2026
dipertentangkan dengan SEMA Nomor 2 Tahun 2024, atau justru keduanya
bisa dipahami sebagai pengaturan yang saling melengkapi? Itu saja,
Bang. Terima kasih, Bang, atas waktunya.
Jawaban
Pengantar
Perkembangan hukum keuangan negara dan penegakan tindak pidana
korupsi menunjukkan adanya ketidakselarasan dalam penentuan
kewenangan penghitungan kerugian keuangan negara.
Perdebatan ini tidak hanya bersifat teoretis, tetapi juga berdampak
langsung pada praktik peradilan, khususnya ketika berbagai institusi
(seperti Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Badan Pengawasan Keuangan
dan Pembangunan (BPKP), Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP),
maupun akuntan publik independent) menghasilkan nilai kerugian
negara yang berbeda atas peristiwa yang sama. Kondisi ini
memunculkan persoalan mendasar mengenai legitimasi, hierarki
kewenangan, serta kepastian hukum dalam pembuktian unsur kerugian
negara.
Kompleksitas tersebut semakin menguat dengan hadirnya pembaruan
sistem hukum pidana nasional melalui
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab
Undang-Undang Hukum Pidana,
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 20 Tahun 2025 tentang
Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana, serta
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2026 tentang
Penyesuaian Pidana.
Dinamika ini mencapai titik krusial melalui
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 28/PUU-XXIV/2026, tertanggal 2 Maret 2026, yang menegaskan posisi konstitusional
Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI), serta respons
Mahkamah Agung melalui
Surat Edaran Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2024
tentang Pemberlakuan Hasil Rumusan Rapat Pleno Kamar Mahkamah
Agung Tahun 2024 Sebagai Pedoman Pelaksanaan Tugas Bagi
Pengadilan
yang tetap membuka ruang pembuktian melalui instrumen audit lain dan
penilaian hakim di persidangan.
Dalam konteks tersebut, timbul persoalan hukum yang tidak
sederhana, yaitu apakah kewenangan penghitungan kerugian negara
bersifat eksklusif pada Badan Pemeriksa Keuangan atau bersifat
terbuka (non-eksklusif), serta apakah hasil penghitungan tersebut
memiliki kekuatan mengikat secara absolut atau tetap tunduk pada
penilaian bebas hakim berdasarkan fakta persidangan.
Berdasarkan problematika tersebut, tulisan ini bertujuan untuk
menganalisis secara sistematis dan komprehensif konstruksi
kewenangan penentuan kerugian negara dalam hukum positif Indonesia,
dengan menitikberatkan pada relasi antara norma konstitusional,
peraturan perundang-undangan, serta praktik peradilan. Analisis
diarahkan untuk memperoleh kepastian mengenai batas kewenangan
masing-masing institusi, serta posisi hasil audit dalam sistem
pembuktian perkara tindak pidana korupsi.
Definisi dan Ekstensifikasi Ruang Lingkup Keuangan Negara
Untuk memahami sengketa kewenangan dalam penentuan kerugian
keuangan negara, analisis harus dimulai dari fondasi konseptualnya,
yakni tentang
bagaimana hukum positif Indonesia mengonstruksikan istilah
'keuangan negara'.
Tanpa kejelasan ontologis atas objek yang dilindungi, setiap klaim
mengenai kerugian negara berpotensi kehilangan basis legitimasi
yuridisnya.
Secara normatif, definisi keuangan negara dirumuskan dalam
Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 17 Tahun
2003 tentang Keuangan Negara, selanjutnya disebut “UU tentang Keuangan Negara”,
yang menyatakan:
“Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat
dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun
berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan
pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.”
Rumusan ini menunjukkan bahwa pendekatan legislator bersifat
luas, terbuka, dan berbasis nilai ekonomi (economic value approach). Keuangan negara tidak dibatasi pada kas negara, melainkan
mencakup seluruh hak dan kewajiban yang memiliki konsekuensi
finansial bagi negara.
Lebih lanjut, ruang lingkup tersebut diperinci dalam
Pasal 2 UU tentang Keuangan Negara, yang secara eksplisit
memasukkan beberapa kategori utama ke dalam rezim keuangan negara.
Kategori tersebut meliputi penerimaan dan pengeluaran negara atau
daerah, serta kekayaan yang dikelola sendiri maupun oleh pihak lain,
termasuk kekayaan yang dipisahkan pada Badan Usaha Milik Negara
(BUMN) atau Badan Usaha Milik Daerah (BUMD). Selain itu, ruang
lingkup ini juga menjangkau kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh
pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan, maupun
kekayaan yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas dari
pemerintah.
Konstruksi normatif ini menegaskan bahwa cakupan keuangan negara
bersifat ekstensif (extended scope), yang tidak hanya
bertumpu pada asas kepemilikan formal (ownership), tetapi
juga mencakup dimensi penguasaan (control) dan keterkaitan
fungsional dengan kepentingan publik.
Dalam konteks pengelolaan,
Pasal 3 ayat (1) UU tentang Keuangan Negara menegaskan
prinsip-prinsip dasar yang harus dipatuhi, yaitu pengelolaan
keuangan negara dilakukan secara tertib, taat pada peraturan
perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan
bertanggung jawab.
Selain itu,
Pasal 3 ayat (4) UU tentang Keuangan Negara menetapkan fungsi
APBN/APBD yang meliputi fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan,
alokasi, distribusi, dan stabilisasi.
Dari rumusan tersebut, lahir konsekuensi hukum yang bersifat
determinatif bahwa
keuangan negara merupakan sebuah konsep multidimensional.
Artinya, keuangan negara tidak dapat direduksi menjadi sekadar uang
kas negara yang tersimpan di perbendaharaan, melainkan mencakup
dimensi aset, dimensi kewajiban, serta dimensi relasi hukum antara
negara dan pihak ketiga.
Pendekatan komprehensif ini konsisten dengan
Penjelasan UU tentang Keuangan Negara yang menempatkan
keuangan negara ke dalam beberapa perspektif, yakni dari sisi objek
(apa yang termasuk di dalamnya), subjek (siapa yang menguasainya),
proses (bagaimana pengelolaannya), dan tujuan (untuk apa hal
tersebut didedikasikan bagi kepentingan negara).
Karena cakupan keuangan negara sangat luas, maka setiap gangguan
terhadap aliran dana, penurunan nilai aset, atau
penyalahgunaan kewenangan yang berdampak pada subjek yang termasuk
dalam cakupan tersebut, dapat dikualifikasikan sebagai
kerugian keuangan negara, meskipun terjadi pada subjek hukum
berbentuk badan hukum privat seperti BUMN atau BUMD.
Dengan demikian, locus tindak pidana korupsi tidak terbatas pada
APBN/APBD, melainkan mencakup seluruh ekosistem keuangan negara.
Karena cakupan objeknya sangat luas dan kompleks, maka penghitungan
kerugian negara tidak sekadar bersifat matematis, melainkan
mensyaratkan penilaian normatif dan kontekstual terhadap posisi
suatu aset atau transaksi di dalam rezim keuangan negara.
Di sinilah akar konflik kewenangan institusional itu mencuat, yakni
memicu perdebatan mengenai
institusi mana yang secara hukum berwenang menentukan bahwa suatu
kerugian dikualifikasikan sebagai 'kerugian negara', serta
bagaimana validitas metodologi perhitungannya dapat
dipertanggungjawabkan di hadapan hukum.
Berdasarkan
Pasal 6 ayat (1) dan ayat (2) UU tentang Keuangan Negara,
kekuasaan pengelolaan keuangan negara berada pada Presiden sebagai
pemegang kekuasaan pemerintahan, dikuasakan kepada Menteri Keuangan
sebagai pengelola fiskal, serta kepada menteri/pimpinan lembaga dan
kepala daerah sebagai pengguna anggaran.
Konsekuensinya, setiap penyimpangan dalam pengelolaan tersebut
berpotensi menimbulkan tanggung jawab administratif, tanggung jawab
perdata (ganti rugi), hingga tanggung jawab pidana.
Secara konseptual, konstruksi tanggung jawab ini selaras dengan
adagium hukum ubi jus ibi remedium—di mana ada hak, di situ
tersedia instrumen pemulihan. Dalam ranah keuangan negara, adagium
tersebut bermakna bahwa hak eksklusif negara atas kekayaannya mutlak
melahirkan mekanisme perlindungan hukum guna menuntut pemulihan atas
setiap penyusutan nilai hak tersebut.
Dalam konteks penegakan hukum modern, adagium ini berelaborasi
lebih lanjut pada tataran pembuktian: untuk menuntut suatu
pemulihan, setiap kerugian keuangan negara harus dapat
diidentifikasi eksistensinya, diukur secara presisi, dan
dipertanggungjawabkan secara sah melalui prosedur audit yang
mengikat.
Konstruksi keuangan negara dalam hukum Indonesia bersifat luas,
multidimensional, dan berbasis pada nilai ekonomi serta fungsi
publik. Konsekuensinya, batasan mengenai apa yang termasuk kerugian
negara tidak dapat ditentukan secara sempit, melainkan harus
dianalisis dalam kerangka hukum yang komprehensif.
Pemahaman ini menjadi prasyarat mutlak untuk menjawab persoalan
utama artikel, yaitu siapa yang berwenang menghitung kerugian
negara, dan apakah hasil penghitungan tersebut memiliki kekuatan
mengikat dalam proses peradilan.
Tanpa fondasi konseptual ini, setiap analisis kewenangan akan
kehilangan pijakan normatifnya.
Definisi Yuridis Kerugian Negara
Dalam sistem hukum keuangan negara Indonesia, parameter normatif
mengenai frasa kerugian negara memperoleh rumusan eksplisit di dalam
Pasal 1 angka 22 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun
2004 tentang Perbendaharaan Negara, selanjutnya disebut dengan “UU tentang Perbendaharaan Negara”, yang menyatakan:
“Kerugian Negara/Daerah adalah kekurangan uang, surat berharga, dan
barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan
melawan hukum baik sengaja maupun lalai.”
Secara teoretis, rumusan tersebut menuntut pemenuhan elemen yuridis
yang bersifat kumulatif. Elemen-elemen itu meliputi adanya
penyusutan atau kekurangan (loss) atas uang, surat berharga,
maupun barang; kerugian tersebut
harus bersifat nyata dan pasti jumlahnya (actual and quantifiable loss);
serta kerugian itu timbul sebagai akibat langsung dari suatu
perbuatan melawan hukum, baik yang didorong oleh kesengajaan
(dolus) maupun kelalaian (culpa).
Frasa 'nyata dan pasti jumlahnya' merupakan titik tumpu
utama yang secara tegas
membedakan kerugian negara faktual dari sekadar potensi
kerugian. Secara doktrinal, frasa ini menitikberatkan bahwa kerugian negara
mutlak mensyaratkan tiga parameter pembuktian, yakni harus dapat
diidentifikasi eksistensinya secara faktual (existence),
dapat diukur besaran nilainya secara kuantitatif
(measurability), serta dapat dipertanggungjawabkan instrumen
perhitungannya di hadapan hukum (accountability).
Dengan demikian, pendekatan yang dianut oleh pembentuk
undang-undang adalah pendekatan berbasis kerugian nyata (loss-based approach), bukan sekadar pendekatan yang bertumpu pada probabilitas risiko
keuangan (risk-based approach).
Paradigma Awal: Delik Formil dalam UU Tipikor
Sebelum lahirnya perkembangan yurisprudensi konstitusional yang
secara fundamental mengubah paradigma pembuktian, konstruksi tindak
pidana korupsi di dalam
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 31 Tahun 1999 tentang
Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi
beserta dengan perubahannya yang selanjutnya disebut dengan “UU Tipikor”, secara doktrinal menunjukkan karakter yang kuat sebagai delik
formil.
Karakteristik tersebut tercermin secara eksplisit di dalam
Pasal 2 ayat (1) UU Tipikor yang menyatakan:
“Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan
memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang
dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana
penjara dengan penjara seumur hidup atau pidana penjara paling
singkat 4 (empat) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan
denda paling sedikit Rp. 200.000.000,00 (dua ratus juta rupiah) dan
paling banyak Rp. 1.000.000.000,00 (satu milyar rupiah).”
Konstruksi serupa juga ditegaskan di dalam
Pasal 3 UU Tipikor yang menyatakan:
“Setiap orang yang dengan tujuan menguntungkan diri sendiri atau
orang lain atau suatu korporasi, menyalahgunakan kewenangan,
kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau
kedudukan yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian
negara, dipidana dengan pidana penjara seumur hidup atau pidana
penjara paling singkat 1 (satu) tahun dan paling lama 20 (dua puluh)
tahun dan atau denda paling sedikit Rp. 50.000.000,00 (lima puluh
juta rupiah) dan paling banyak Rp. 1.000.000.000,00 (satu milyar
rupiah).”
Penggunaan frasa 'dapat merugikan' dalam
rumusan kedua norma tersebut secara sistematis menunjukkan bahwa
kerugian keuangan negara pada era tersebut tidak disyaratkan untuk
telah terjadi secara faktual.
Dalam rezim pembuktian ini,
pemenuhan unsur delik dianggap telah memadai apabila penuntut
umum mampu membuktikan adanya potensi kerugian atau probabilitas
terjadinya penurunan nilai kekayaan negara (potential loss).
Berdasarkan konstruksi normatif tersebut,
delik korupsi secara fundamental dikualifikasikan sebagai delik
formil.
Konsekuensi yuridis dari kualifikasi ini adalah
bahwa suatu tindak pidana dianggap telah selesai secara sempurna
(voltooid) semenjak perbuatan melawan hukum
atau
penyalahgunaan wewenang tersebut dilakukan, tanpa perlu
mensyaratkan timbulnya akibat konkret berupa kerugian keuangan
negara yang nyata.
Dekonstruksi Paradigma: Putusan Mahkamah Konstitusi
Paradigma delik formil tersebut kemudian mengalami dekonstruksi dan
perubahan fundamental melalui
Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor
25/PUU-XIV/2016, tertanggal 25 Januari 2017, yang menguji konstitusionalitas frasa
'dapat' di dalam Pasal 2 ayat (1) dan
Pasal 3 UU Tipikor.
Dalam amar putusan tersebut, Mahkamah Konstitusi secara tegas
menyatakan bahwa
frasa 'dapat' bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum
mengikat. Putusan ini secara doktrinal mencabut frasa tersebut sehingga
menegaskan
bahwa pemenuhan unsur kerugian keuangan negara tidak boleh lagi
didasarkan pada asumsi atau potensi kerugian semata, melainkan
mensyaratkan adanya kerugian yang benar-benar nyata atau aktual.
Implikasi yuridis secara langsung dari putusan konstitusional ini
adalah terjadinya pergeseran klasifikasi tindak pidana korupsi dari
yang semula berkarakter delik formil menjadi delik materiil.
Konsekuensinya, unsur kerugian negara berubah kedudukannya menjadi
unsur akibat (result element) yang mutlak harus dibuktikan
eksistensinya secara konkret dan terukur di persidangan.
Dari Potential Loss ke Actual Loss
Sebagai manifestasi dari pergeseran paradigma tersebut, standar
beban pembuktian di persidangan turut mengalami pengetatan secara
signifikan. Penuntut umum tidak lagi dapat menyandarkan dakwaannya
pada sekadar probabilitas atau kemungkinan terjadinya kerugian di
masa depan, melainkan diwajibkan untuk merekonstruksi dan
membuktikan eksistensi kerugian aktual (actual loss) yang
telah terjadi secara nyata dan terukur.
Transformasi doktrinal ini secara praktis menempatkan instrumen
hasil audit kerugian keuangan negara sebagai elemen pembuktian yang
sangat sentral. Meskipun kedudukannya amat krusial,
perlu ditegaskan secara proporsional bahwa dokumen audit bukanlah
satu-satunya alat bukti mutlak yang berdiri sendiri.
Hasil audit tetap dikualifikasikan sebagai alat bukti surat
dan/atau keterangan ahli yang validitasnya harus diuji serta dinilai
persesuaiannya dengan alat bukti lain.
Dengan demikian, fungsi audit tetap tunduk pada kerangka sistem
pembuktian yang bebas dan berimbang (vrij bewijs) di
hadapan majelis hakim.
Di sisi lain, pembatasan ruang tafsir normatif tersebut
mencerminkan pengukuhan asas nullum crimen sine lege certa,
bahwa tidak ada suatu tindak pidana tanpa rumusan ketentuan yang
terukur. Ketegasan ini secara efektif meminimalisasi potensi
kriminalisasi yang sekadar berbasis pada asumsi, sehingga kepastian
hukum bagi setiap subjek hukum, termasuk mitra swasta yang beritikad
baik, menjadi lebih terjamin dari kesewenang-wenangan interpretasi.
Walaupun demikian, terdapat nuansa yuridis yang harus dicermati
secara saksama untuk menghindari penyederhanaan yang keliru. Konsep
kerugian aktual (actual loss) tidak boleh direduksi maknanya
secara sempit sebatas pada peristiwa keluarnya uang dari kas
perbendaharaan negara (cash out). Parameter utamanya adalah
telah terjadinya penyusutan atau penurunan nilai ekonomi atas
aset negara yang dapat diukur secara objektif, termasuk di
dalamnya berupa kerusakan barang, hilangnya hak tagih, atau
kewajiban pembayaran fiktif yang membebani negara.
Singkatnya, reformulasi pemaknaan ini membawa konsekuensi sistemik
yang memperjelas batas kewenangan lembaga pemeriksa dan penegak
hukum. Setiap klaim atas kerugian keuangan negara tidak lagi dapat
dibangun di atas asumsi yang spekulatif, melainkan wajib
diformulasikan ke dalam angka yang konkret, diverifikasi melalui
metodologi audit yang sahih, dan dapat dipertanggungjawabkan secara
penuh kelayakan epistemologisnya di ruang sidang.
Trikotomi Penyelesaian: Demarkasi Rezim Administrasi, Perdata, dan Pidana
Praktik penegakan hukum di Indonesia kerap dihadapkan pada
persoalan mendasar berupa kerancuan klasifikasi perbuatan, khususnya
dalam menarik garis batas antara permasalahan keperdataan, kesalahan
administratif (maladministrasi), dan perbuatan pidana yang
mengandung niat jahat (mens rea).
Kerancuan ini berpotensi melahirkan kriminalisasi kebijakan
(overcriminalization) apabila tidak dilakukan demarkasi
secara cermat dan berbasis pada norma. Secara sistemik, hukum
positif Indonesia sesungguhnya telah mendesain arsitektur trikotomi
penyelesaian kerugian negara, yakni melalui rezim administrasi
(Tuntutan Ganti Rugi), rezim perdata (gugatan pemulihan), dan rezim
pidana.
Ketiganya tidak bersifat saling meniadakan (mutually exclusive), melainkan beroperasi dalam hubungan yang berjenjang dan
fungsional, sejalan dengan prinsip ultimum remedium yang
menempatkan hukum pidana sebagai instrumen pemidanaan paling
akhir.
Dalam konteks kerugian negara yang timbul murni akibat kesalahan
administratif tanpa disertai niat jahat, mekanisme penyelesaiannya
ditempuh melalui instrumen hukum administrasi negara. Hal ini
bersandar pada rumusan normatif
Pasal 1 angka 22 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun
2004 tentang Perbendaharaan Negara, selanjutnya disebut dengan “UU Perbendaharaan Negara”,
yang menyatakan:
“Kerugian Negara/Daerah adalah kekurangan uang, surat berharga, dan
barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan
melawan hukum baik sengaja maupun lalai.”
Keberadaan frasa 'baik sengaja maupun lalai' di dalam
ketentuan tersebut menunjukkan bahwa tidak seluruh kerugian keuangan
negara secara otomatis berimplikasi pada pertanggungjawaban pidana.
Apabila kerugian timbul semata-mata karena kelalaian administratif,
kesalahan prosedural, atau kekeliruan penilaian (error in judgment) dalam pelaksanaan diskresi kebijakan, maka orientasi
penyelesaiannya secara mutlak diarahkan pada pemulihan keuangan
negara (restorative function), bukan pada penghukuman
badan.
Secara praktik normatif, proses penetapan ganti kerugian ini
didasarkan pada klasifikasi subjeknya, yakni melalui mekanisme
pemeriksaan oleh Badan Pemeriksa Keuangan untuk level bendahara,
atau oleh menteri, pimpinan lembaga, maupun kepala daerah yang
berwenang untuk aparatur sipil negara non-bendahara.
Di sisi lain, hukum positif juga mengantisipasi kondisi manakala
unsur tindak pidana korupsi gagal dibuktikan di persidangan, namun
secara faktual kerugian negara tetap eksis. Dalam konteks ini,
negara tidak kehilangan hak keperdataannya untuk menuntut pemulihan
aset. Antisipasi tersebut memperoleh legitimasi normatif di dalam
Pasal 32 ayat (1) UU Tipikor, yang menyatakan:
“Dalam hal penyidik menemukan dan berpendapat bahwa satu atau lebih
unsur tindak pidana korupsi tidak terdapat cukup bukti, sedangkan
secara nyata telah ada kerugian keuangan negara, maka penyidik
segera menyerahkan berkas perkara hasil penyidikan tersebut kepada
Jaksa Pengacara Negara untuk dilakukan gugatan perdata atau
diserahkan kepada instansi yang dirugikan untuk mengajukan
gugatan.”
Konstruksi norma ini menegaskan doktrin bahwa pemidanaan dan
pemulihan aset adalah dua rezim hukum yang terpisah. Kegagalan
penuntut umum dalam membuktikan dakwaan pidana tidak serta-merta
menghapus tanggung jawab keperdataan negara guna mencegah pihak lain
memperkaya diri secara tidak sah (unjust enrichment).
Berbeda secara fundamental dengan dua rezim penyelesaian
sebelumnya, instrumen hukum pidana baru dapat dioperasikan apabila
terakumulasi tiga unsur utama secara bersamaan: perbuatan melawan
hukum, kerugian keuangan negara, dan sikap batin yang tercela (mens rea). Karakter represif dari rezim ini dikunci oleh batasan normatif
yang sangat tegas di dalam Pasal 4 UU Tipikor, yang
menyatakan:
“Pengembalian kerugian keuangan negara atau perekonomian negara
tidak menghapuskan dipidananya pelaku tindak pidana sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 2 dan Pasal 3.”
Norma tersebut mengandung makna yuridis bahwa iktikad mengembalikan
kerugian negara bukanlah alasan penghapus pidana
(strafuitsluitingsgrond), melainkan sekadar fakta hukum yang
hanya dapat dipertimbangkan oleh majelis hakim sebagai alasan
peringanan pidana (strafverminderingsgrond).
Penegasan ini secara konseptual mengunci postulat bahwa tindak
pidana korupsi bukan sekadar pelanggaran administrasi keuangan,
melainkan merupakan bentuk pengkhianatan terhadap integritas jabatan
publik.
Untuk mengurai kerancuan dalam praktik peradilan, parameter pembeda
(demarkasi) antarrezim tersebut dipetakan secara terukur melalui
empat indikator utama yaitu sifat perbuatan, beban pembuktian, wujud
sanksi, dan otoritas yang mengadili. Pada rezim kesalahan
administratif, sifat perbuatan bertumpu pada kealpaan pengelolaan
anggaran dengan sanksi pemulihan internal.
Bergerak pada rezim perdata, perbuatan dimaknai sebagai wanprestasi
yang menuntut beban pembuktian hubungan kausalitas (preponderance of evidence) di hadapan Hakim Pengadilan Negeri. Sementara itu, pada puncak
hierarki, rezim tindak pidana korupsi mewajibkan penuntut umum
membuktikan unsur delik niat jahat melampaui keraguan yang beralasan
(beyond reasonable doubt) di hadapan Hakim Pengadilan Tindak
Pidana Korupsi, dengan sanksi kumulatif berupa perampasan
kemerdekaan.
Trikotomi penyelesaian ini diarsiteki bukan sebagai bentuk
disharmoni hukum, melainkan desain sistemik yang canggih untuk
menjaga proporsionalitas penegakan hukum, memastikan pemulihan aset
negara secara optimal, dan sekaligus mencegah penyalahgunaan hukum
pidana sebagai instrumen represi terhadap murni kesalahan
administratif.
Supremasi Konstitusional Badan Pemeriksa Keuangan (BPK)
Dalam konstruksi hukum keuangan negara Indonesia, Badan Pemeriksa
Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) menempati posisi sebagai
constitutional organ yang secara eksplisit dirancang oleh
konstitusi sebagai pilar pengawasan eksternal atas pengelolaan
keuangan negara.
Kedudukan ini bukan sekadar bersifat administratif, melainkan
bersifat konstitusional dan independen. Hal tersebut ditegaskan
secara lugas di dalam
Pasal 23E ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945, yang menyatakan:
“Untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan
negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan
mandiri.”
Frasa 'bebas dan mandiri' dalam norma konstitusi tersebut
merupakan pilar kunci yang menegaskan dua hal sekaligus, yakni bahwa
BPK tidak berada di dalam subordinasi struktur kekuasaan eksekutif,
serta BPK secara kelembagaan tidak tunduk pada intervensi politik
maupun administratif mana pun di dalam menjalankan fungsi
auditnya.
Secara doktrinal, konstruksi ini meneguhkan prinsip
independence is a condition precedent to credibility, yang
bermakna bahwa independensi kelembagaan merupakan prasyarat mutlak
yang harus dipenuhi mendahului keabsahan atau validitas dari setiap
hasil pemeriksaan yang dikeluarkannya.
Landasan Yuridis dan Otoritas Penetapan Kerugian Negara
Kewenangan BPK sesungguhnya tidak berhenti semata-mata pada fungsi
pemeriksaan, tetapi berekspansi hingga pada aspek penilaian dan
penetapan kerugian negara.
Legitimasi ini ditegaskan secara eksplisit di dalam
Pasal 10 ayat (1) Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun
2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan, selanjutnya disebut dengan “UU tentang BPK”, yang
menyatakan:
“BPK menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian negara yang
diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai
yang dilakukan oleh bendahara, pengelola Badan Usaha Milik
Negara/Badan Usaha Milik Daerah, dan lembaga atau badan lain yang
menyelenggarakan pengelolaan keuangan negara.”
Norma tersebut mengandung konsekuensi yuridis yang bersifat
fundamental. Pertama, kewenangan tersebut merupakan atribusi
langsung dari undang-undang, sehingga bersifat
original power (kewenangan asli) dan bukan merupakan derivasi
atau produk delegasi dari institusi lain. Kedua, terdapat
kewenangan dwifungsi yang melekat secara bersamaan, yakni fungsi
analitis melalui tindakan 'menilai' yang bertumpu pada
audit judgment, serta fungsi deklaratif melalui tindakan
'menetapkan' yang secara otomatis melahirkan akibat hukum.
Ketiga, objek kewenangan tersebut membentang sangat luas,
yang mana tidak hanya menyasar bendahara negara, tetapi juga
menjangkau pengelola Badan Usaha Milik Negara atau Daerah, serta
subjek hukum lain yang terafiliasi dalam menyelenggarakan
pengelolaan keuangan negara.
Hasil dari pelaksanaan kewenangan ini kemudian dituangkan ke dalam
wujud Keputusan BPK, yang secara hukum administrasi berfungsi
sebagai landasan pembebanan ganti kerugian negara melalui mekanisme
Tuntutan Ganti Rugi.
Fungsi Pengawasan Lanjutan dan Akuntabilitas Sistemik
Di samping kewenangan untuk menetapkan kerugian negara,
UU tentang BPK juga mengonstruksikan fungsi pengawasan
lanjutan terhadap upaya pemulihan kerugian negara tersebut. Hal ini
tercermin di dalam Pasal 10 ayat (3) huruf c UU tentang BPK,
yang memberikan atribusi kewenangan kepada BPK untuk memantau
pelaksanaan pengenaan ganti kerugian negara atau daerah yang
ditetapkan berdasarkan putusan pengadilan yang telah mempunyai
kekuatan hukum tetap (inkracht van gewijsde).
Hasil dari pemantauan tersebut kemudian wajib diberitahukan secara
tertulis kepada Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah,
dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sesuai dengan porsi kewenangannya
masing-masing. Desain hukum ini secara tegas menunjukkan bahwa
eksistensi BPK tidak direduksi hanya sebagai Lembaga auditor
penghitung kerugian, melainkan diposisikan secara paripurna sebagai
garda penjaga akuntabilitas fiskal dalam mekanisme saling uji dan
saling imbang (checks and balances).
Independensi dan Perlindungan Hukum Auditor BPK
Guna memproteksi integritas kelembagaan di dalam menjalankan
fungsinya, UU tentang BPK menghadirkan perisai perlindungan hukum
yang bersifat khusus bagi anggota dan pemeriksanya. Perlindungan
tersebut termaktub di dalam Pasal 24 UU tentang BPK, yang
menyatakan:
“Tindakan kepolisian terhadap Anggota BPK guna pemeriksaan suatu
perkara dilakukan dengan perintah Jaksa Agung setelah terlebih
dahulu mendapat persetujuan tertulis Presiden.”
Norma perlindungan prosedural ini didesain dengan tujuan sentral
untuk memproteksi independensi auditor dari potensi kriminalisasi
atau represi penegakan hukum yang tidak berdasar, sekaligus merawat
stabilitas kelembagaan BPK dalam mengemban mandat konstitusionalnya.
Meskipun demikian, imunitas prosedural tersebut sama sekali tidak
bersifat absolut. Sebagai sebuah supreme audit institution,
BPK beserta aparatur di dalamnya tetap terikat secara ketat pada
prinsip akuntabilitas hukum. Batasan ini diwujudkan melalui
ketentuan Pasal 28 UU tentang BPK yang melarang anggota BPK
untuk mempergunakan keterangan, bahan, data, informasi, atau dokumen
lainnya yang melampaui batas kewenangannya, serta dipertegas melalui
Pasal 36 UU tentang BPK yang mengancamkan sanksi pidana
penjara bagi anggota BPK yang memperlambat laporan atau
menyalahgunakan wewenang tersebut.
Keberadaan ancaman pidana internal ini mengirimkan pesan normatif
yang jernih bahwa independensi tidaklah identik dengan impunitas.
Kewenangan yang teramat besar harus senantiasa diimbangi dengan
pertanggungjawaban hukum yang setara. Konstruksi ini
merepresentasikan adagium hukum
power must be controlled by law—bahwa setiap cabang
kekuasaan, sekuat apa pun legitimasi konstitusionalnya, harus tetap
tunduk, dikendalikan, dan dibatasi oleh parameter hukum.
Berdasarkan penelusuran atas tata bangun konstitusional dan
perundang-undangan di atas, dapat ditarik konklusi yang presisi atas
tiga pilar utama. Pertama, BPK merupakan satu-satunya lembaga yang
memegang legitimasi konstitusional secara langsung sebagai pengawas
eksternal pengelolaan keuangan negara. Kedua, BPK memegang
kewenangan atribusi yang independen untuk menilai dan menetapkan
besaran kerugian negara, khususnya untuk mengeksekusi pemulihan di
dalam koridor administratif. Ketiga, meskipun memiliki supremasi
sebagai auditor negara, hasil perhitungan BPK tersebut tidak dengan
serta-merta bertransformasi menjadi kekuatan pembuktian yang absolut
atau tidak dapat dibantah di ruang peradilan pidana, melainkan tetap
harus tunduk pada dialektika pembuktian di hadapan majelis hakim.
Di titik batas pemisah inilah konstelasi konflik normatif mulai
mengemuka, yakni tatkala otoritas konstitusional BPK dihadapkan
secara vis-à-vis dengan kewenangan dan independensi hakim
dalam menilai alat bukti di proses peradilan.
Dinamika Kodifikasi: Dampak KUHP 2023, KUHAP 2025, dan Undang-Undang Penyesuaian Pidana
Paradigma hukum pidana Indonesia saat ini tengah berada dalam fase
transformasi struktural yang masif seiring dengan berlakunya tiga
instrumen hukum utama. Ketiga instrumen tersebut meliputi
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab
Undang-Undang Hukum Pidana, selanjutnya disebut dengan “UU 1/2023”,
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 20 Tahun 2025 tentang
Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana, selanjutnya disebut dengan “UU 20/2025”, serta
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2026 tentang
Penyesuaian Pidana, selanjutnya disebut dengan “UU 1/2026”.
Kehadiran ketiga peraturan perundang-undangan ini tidak sekadar
memperbarui rumusan redaksional norma, melainkan merekonstruksi
sistem peradilan pidana secara fundamental, khususnya yang
berimplikasi pada standar pembuktian kerugian keuangan negara dalam
perkara tindak pidana korupsi.
Salah satu lompatan pembaruan yang paling signifikan di dalam
UU 1/2023 adalah diterapkannya kebijakan kodifikasi parsial
terhadap delik-delik yang sebelumnya tersebar di dalam
perundang-undangan khusus (lex specialis). Kebijakan ini
diwujudkan melalui pengadopsian norma secara langsung yang termaktub
di dalam Pasal 603 UU 1/2023 yang menyatakan:
“Setiap Orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan
memperkaya diri sendiri, orang lain, atau Korporasi yang merugikan
keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana dengan pidana
penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 2 (dua)
tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan pidana denda paling
sedikit kategori II dan paling banyak kategori VI.”
Demikian pula halnya dengan perumusan delik penyalahgunaan
kewenangan yang diadopsi ke dalam Pasal 604 UU 1/2023, yang
secara eksplisit menyatakan:
“Setiap Orang yang dengan tujuan menguntungkan diri sendiri, orang
lain, atau Korporasi menyalahgunakan kewenangan, kesempatan, atau
sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang merugikan
keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana dengan pidana
penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 2 (dua)
tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan pidana denda paling
sedikit kategori II dan paling banyak kategori VI.”
Kedua pasal dalam instrumen kodifikasi baru tersebut tetap
mempertahankan elemen kerugian keuangan negara atau perekonomian
negara sebagai unsur esensial, yang diiringi dengan penyesuaian pada
rentang ancaman pidana penjara serta sistem kategorisasi denda.
Meskipun terjadi restrukturisasi paradigma yang menyentuh dimensi
konstruksi delik, standar pembuktian, dan reposisi kelembagaan,
terdapat satu elemen fundamental yang senantiasa bersifat konstan.
Elemen tersebut adalah
kedudukan kerugian keuangan negara yang tidak sekadar berposisi
sebagai unsur tambahan (accessoir), melainkan sebagai unsur
konstitutif penentu eksistensi delik (condicio sine qua non).
Sebagaimana telah didekonstruksi pada pembahasan sebelumnya
mengenai pergeseran menuju kerugian faktual (actual loss), di
dalam rezim kodifikasi mutakhir ini pun tetap berlaku adagium
nullum crimen sine damno—yang bermakna bahwa tidak ada suatu
tindak pidana tanpa dilandasi oleh kerugian yang nyata dan terukur.
Konsekuensi logis dari doktrin ini adalah bahwa pembuktian kerugian
negara sama sekali tidak dapat dieksekusi secara spekulatif,
asumtif, maupun estimatif. Pembuktian tersebut mutlak harus
bersandar pada instrumen teknis berupa mekanisme audit yang sah,
metodologis, dan tangguh untuk diuji secara hukum di
persidangan.
Dalam paradigma pembuktian tersebut,
eksistensi Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) tidak hanya diakui
secara administratif, melainkan memiliki legitimasi tertinggi
secara konstitusional sebagai constitutional auditor.
Kendati BPK memegang supremasi otoritas atributif dalam memeriksa
dan menetapkan kerugian negara, perlu ditegaskan secara kritis
bahwa kewenangan tersebut tidak lantas menjelma menjadi monopoli
absolut di dalam sistem pembuktian peradilan pidana.
Hal ini dikarenakan konstelasi
hukum acara pidana Indonesia secara doktrinal bertumpu pada
prinsip vrij bewijs, yakni sistem pembuktian bebas yang
bertanggung jawab, di mana
majelis hakim memiliki kemerdekaan dan otoritas untuk menilai
seluruh persesuaian alat bukti secara independen.
Filosofi kemerdekaan yudisial ini menemukan penegasannya di dalam
Pasal 53 ayat (1) UU 1/2023 yang menyatakan:
“Dalam mengadili suatu perkara pidana, hakim wajib menegakkan hukum
dan keadilan.”
Ketentuan ini secara implisit mengunci postulat bahwa hakim tidak
terikat secara mutlak dan membabi buta pada satu jenis alat bukti
tunggal, termasuk terhadap dokumen hasil audit dari institusi
tertentu. Hakim senantiasa dituntut untuk menggali kebenaran
materiil secara komprehensif guna memastikan bahwa keadilan dan
nasib kebebasan seseorang tidak tersandera oleh sekadar kalkulasi
matematis di atas kertas, melainkan murni bersandar pada validitas
fakta hukum di ruang sidang.
Implikasi Yuridis: Pergeseran dari Lex Specialis ke Kodifikasi Umum
Pengintegrasian delik korupsi ke dalam instrumen hukum pidana
nasional membawa konsekuensi yuridis yang kompleks. Peristiwa hukum
ini menandai terjadinya pergeseran posisi normatif, dari yang semula
secara eksklusif tunduk pada rezim hukum khusus (lex specialis) di bawah payung UU Tipikor, kini bertransisi menuju rezim
kodifikasi umum (lex generalis) di bawah payung
UU 1/2023.
Secara teori hukum, pergeseran struktural ini memicu ketegangan
dengan asas lex specialis derogat legi generali, suatu
postulat universal yang menegaskan bahwa ketentuan hukum yang
bersifat khusus seyogianya mengesampingkan ketentuan hukum yang
bersifat umum. Apabila transisi ini tidak ditafsirkan melalui
kerangka berpikir yang sistematis, dualisme pengaturan tersebut
rentan menciptakan konflik norma serta membuka ruang interpretasi
yang tidak seragam di dalam praktik peradilan pidana.
Salah satu diskursus dan kritik paling tajam yang mencuat dari
proses kodifikasi tersebut berkaitan dengan adanya penurunan batas
ancaman pidana minimum. Sebagai landasan komparatif,
Pasal 2 ayat (1) UU Tipikor secara tegas menetapkan batas
ancaman pidana penjara paling singkat 4 (empat) tahun. Namun,
rumusan kodifikasi yang mengadopsi substansi tersebut di dalam
Pasal 603 UU 1/2023 justru menurunkan ambang batasnya menjadi
pidana penjara paling singkat 2 (dua) tahun.
Perbedaan limitasi pemidanaan ini bukanlah sekadar persoalan teknis
redaksional, melainkan berdampak langsung pada daya tekan hukum
pidana (deterrence effect).
Secara doktrinal,
degradasi sanksi ini dinilai berpotensi menggeser karakter
korupsi dari kejahatan luar biasa (extraordinary crime)
menjadi kejahatan biasa (ordinary crime),
sekaligus berisiko melemahkan standar represif yang sebelumnya telah
dibangun secara kokoh melalui UU Tipikor.
Integrasi delik korupsi ke dalam UU 1/2023 tanpa disertai
dengan pencabutan secara eksplisit atas UU Tipikor memicu risiko
lahirnya tumpang tindih regulasi (dual regulation) dan
inkonsistensi penerapan hukum oleh aparat, yang bermuara pada
ketidakpastian hukum (legal uncertainty).
Untuk memitigasi anomali yurisdiksi tersebut, pendekatan
interpretatif yang wajib dikedepankan oleh aparat penegak hukum di
persidangan adalah
pendekatan yang sistematis dan berbasis pada harmonisasi norma. Berpijak pada landasan tersebut,
peneguhan atas eksistensi asas lex specialis harus tetap
dihormati dan diberlakukan sepanjang undang-undang asalnya tidak
dicabut secara tegas.
Dengan demikian, UU Tipikor tetap mempertahankan relevansinya yang
esensial sebagai rezim pidana khusus (special penal regime),
terutama di dalam mengakomodasi aspek-aspek prosedural serta
mekanisme pembuktian spesifik—termasuk di dalamnya mengenai
parameter penentuan kerugian negara—yang tidak direduksi sepenuhnya
oleh kehadiran kodifikasi umum.
Menyelamatkan Kekhususan Korupsi Melalui UU 1 Tahun 2026
Untuk merespons pelbagai kritik akademik serta demi memastikan
terciptanya kepastian hukum sebelum berlakunya
UU 1/2023 secara efektif pada tanggal 2 Januari 2026,
pemerintah mengundangkan
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2026 tentang
Penyesuaian Pidana, selanjutnya disebut dengan “UU 1/2026”.
Instrumen legislasi ini dirancang secara khusus untuk
mengharmonisasikan ribuan peraturan perundang-undangan di luar Kitab
Undang-Undang Hukum Pidana agar sinkron dengan sistem pemidanaan
denda berbasis kategori yang baru.
Secara umum, arah kebijakan UU 1/2026 memuat transformasi
struktural yang tertuang di dalam
Pasal I ayat (1) UU 1/2026 yang menyatakan:
“Dalam hal Undang-Undang di luar Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023
tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana memuat ancaman pidana
minimum khusus, ketentuan ancaman pidana minimum khusus dihapus.”
Kebijakan penghapusan batas minimum khusus ini pada dasarnya
ditujukan untuk memberikan keleluasaan diskresi bagi hakim dalam
memutus perkara pidana umum secara lebih adil.
Kendati demikian, menyadari potensi pelemahan sistemik terhadap
pemberantasan kejahatan luar biasa (extraordinary crimes),
pembentuk undang-undang secara cermat menyisipkan klausul
pengecualian atau klausul penyelamat (salvator clause). Hal
ini dikukuhkan di dalam Pasal I ayat (2) UU 1/2026 yang
menyatakan:
“Ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dikecualikan bagi
Undang-Undang yang mengatur mengenai tindak pidana berat terhadap
hak asasi manusia, tindak pidana terorisme, tindak pidana korupsi,
dan tindak pidana pencucian uang.”
Dengan adanya pengecualian normatif ini, kekhawatiran mengenai
pelemahan daya tekan hukum pidana korupsi dapat dimentahkan. Rezim
sanksi minimum pidana penjara bagi pelaku tindak pidana korupsi
dipastikan tetap terlindungi dari degradasi.
Di samping menyelamatkan sanksi pidana penjara,
UU 1/2026 juga merestrukturisasi konstruksi pemidanaan
terhadap entitas korporasi. Dalam hal korporasi melakukan tindak
pidana dengan orientasi menghasilkan keuntungan finansial (suatu
motif yang sangat relevan dengan modus operandi tindak pidana
korupsi pada sektor pengadaan barang dan jasa) ancaman pidana
dendanya diubah dan dapat dimaksimalkan hingga kategori VIII
(kategori tertinggi).
Ketentuan ini diatur di dalam
Pasal II ayat (2) huruf c angka 1 huruf b) UU 1/2026 yang
pada pokoknya menyatakan bahwa tindak pidana yang dilakukan untuk
menghasilkan keuntungan finansial jika dilakukan oleh Korporasi,
pidana denda diubah menjadi pidana denda paling banyak kategori
VIII.
Lebih lanjut, guna menjamin pemulihan kerugian dan pencegahan
pengayaan yang tidak sah, pembentuk undang-undang merumuskan
instrumen pemidanaan tambahan bagi korporasi yang tertuang di dalam
Pasal VII angka 21 UU 1/2026, yang menambahkan
ayat (3) pada ketentuan Pasal 121 UU 1/2023 yang
berbunyi:
“Dalam hal Korporasi dijatuhi pidana denda kategori VIII dan hakim
menilai bahwa pidana denda yang dijatuhkan belum cukup untuk
mencapai tujuan pemidanaan, hakim dapat menjatuhkan pidana denda
paling banyak 10% (sepuluh persen) dari keuntungan tahunan Korporasi
pada tahun keuangan sebelum putusan dijatuhkan.”
Konstruksi sanksi progresif ini menegaskan keseriusan rezim hukum
pidana modern dalam melucuti motif ekonomi (follow the money)
yang menjadi nyawa dari kejahatan korupsi korporasi.
Implikasi Hukum Acara Pidana Baru (KUHAP UU 20/2025)
Satu elemen yang tidak dapat dilepaskan dari analisis kerugian
negara adalah mekanisme prosedural yang melingkupinya. Pengundangan
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 20 Tahun 2025 tentang
Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana, selanjutnya disebut dengan “UU 20/2025”, telah
merekonstruksi sistem peradilan pidana nasional secara fundamental
dengan mengakomodasi mekanisme penyelesaian perkara di luar
pengadilan (out-of-court settlement) yang bergantung
sepenuhnya pada akurasi kalkulasi kerugian negara.
Kehadiran hukum acara baru ini menegaskan pergeseran paradigma, di
mana angka kerugian keuangan negara tidak lagi sekadar diposisikan
sebagai instrumen untuk penjatuhan pidana badan di akhir
persidangan, melainkan telah bertransformasi menjadi instrumen
negosiasi strategis dalam kerangka pemulihan aset (asset recovery) yang difasilitasi oleh negara.
Terdapat dua terobosan monumental dalam UU 20/2025 yang
berkaitan erat dengan fungsi audit kerugian keuangan negara.
Terobosan pertama adalah diperkenalkannya mekanisme Perjanjian
Penundaan Penuntutan atau Deferred Prosecution Agreement,
selanjutnya disebut dengan “DPA”. Berdasarkan
Pasal 328 UU 20/2025, mekanisme DPA ditujukan khusus bagi
subjek hukum korporasi dengan orientasi utama untuk memulihkan
kerugian akibat tindak pidana tanpa harus melalui proses litigasi
yang berlarut-larut.
Syarat mutlak bagi korporasi untuk dapat mengakses fasilitas DPA
ini adalah
adanya kepatuhan terhadap kewajiban pembayaran ganti rugi atau
restitusi secara penuh kepada negara. Dalam konteks ini, proses negosiasi antara Penuntut Umum dan
Korporasi mutlak membutuhkan dokumen audit yang presisi,
metodologis, dan final guna menentukan besaran uang pengganti
yang sah sebagai basis perjanjian.
Terobosan kedua bermanifestasi melalui lembaga Pengakuan Bersalah
atau Plea Bargain. Ketentuan ini diatur di dalam
Pasal 78 ayat (1) UU 20/2025 yang menyatakan:
“Pengakuan Bersalah (Plea Bargain) hanya dapat diterapkan dengan
persyaratan:
a.
baru pertama kali melakukan tindak pidana;
b.
terhadap tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara paling
lama 5 (lima) tahun atau pidana denda paling banyak kategori V;
dan/atau
c.
bersedia membayar Ganti Rugi atau Restitusi.”.
Meskipun secara limitatif persyaratan ancaman pidana di bawah 5
(lima) tahun menjadikannya kurang relevan bagi perkara korupsi skala
berat, mekanisme ini sangat fungsional untuk menangani perkara
penyimpangan keuangan yang bersifat administratif atau tindak pidana
korupsi dengan skala kerugian kecil.
Secara doktrinal, integrasi kedua mekanisme tersebut di dalam
UU 20/2025 menunjukkan adanya penguatan fungsi hukum pidana
sebagai sarana reparasi kerugian negara. Akurasi audit yang
dihasilkan oleh lembaga pemeriksa berwenang kini memegang peranan
menentukan (determinative role) sejak tahap
pra-ajudikasi.
Kegagalan dalam menghadirkan perhitungan kerugian yang nyata dan
pasti tidak hanya akan menggagalkan pembuktian di persidangan,
tetapi juga akan menutup ruang bagi negara untuk melakukan pemulihan
aset secara efisien melalui instrumen DPA maupun
Plea Bargain.
Oleh karena itu, sinkronisasi antara standar akuntansi forensik dan
tata cara prosedural dalam UU 20/2025 menjadi pilar utama
dalam mewujudkan kepastian hukum serta keadilan yang bersifat
restoratif bagi keuangan negara.
Membedah Sengketa Konstitusional: Putusan MK Nomor 28/PUU-XXIV/2026
Implementasi atas delik korupsi di dalam kodifikasi baru, khususnya
Pasal 603 dan Pasal 604 UU 1/2023, tidak luput dari dinamika
yurisdiksi yang cukup tajam. Perdebatan tersebut mencapai titik
kulminasi manakala penjelasan Pasal 603 UU 1/2023 diuji materiil di
hadapan Mahkamah Konstitusi.
Penjelasan pasal tersebut secara eksplisit menyatakan bahwa frasa
“merugikan keuangan negara” ditentukan berdasarkan “hasil
pemeriksaan lembaga negara audit keuangan”. Rumusan penjelas inilah
yang menjadi jantung sengketa dalam perkara (vide Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor
28/PUU-XXIV/2026, tertanggal 2 Maret 2026).
Posisi Hukum Pemohon dan Dalil Kerugian Konstitusional
Permohonan ini diajukan oleh subjek yang mewakili kelompok rentan
terhadap risiko ketidakpastian hukum, yakni Bernita Matondang selaku
vendor Usaha Mikro, Kecil, dan Menengah (UMKM), serta Vendy Setiawan
sebagai representasi mahasiswa yang tengah menempuh pendidikan
persiapan calon hakim. Argumen sentral para pemohon bersandar pada
dugaan pelanggaran asas lex certa dan jaminan kepastian hukum
yang adil sebagaimana dimandatkan oleh
Pasal 28D ayat (1) UUD NRI 1945.
Secara sistematis, para pemohon mendalilkan adanya kekaburan
institusional dalam frasa “lembaga negara audit keuangan” yang
dianggap tidak memberikan spesifikasi otoritas tunggal, sehingga
memicu potensi tumpang tindih kewenangan antara BPK, BPKP, dan
Inspektorat. Selain itu, ketiadaan parameter metodologi penilaian
kerugian di dalam undang-undang dinilai menciptakan ruang
multitafsir yang berbahaya bagi kepastian hukum.
Bagi sektor privat, kondisi ini dianggap sebagai
impossible compliance, di mana pihak ketiga (vendor) yang
berada dalam ranah hukum kontrak tidak memiliki kendali atas tata
kelola APBN/APBD, namun rentan dikriminalisasi secara sepihak atas
temuan administratif auditor tanpa standar pembelaan yang seimbang
(inequality of arms). Sementara bagi profesi kehakiman,
ketidakjelasan ini menempatkan hakim pada dilema untuk menafsirkan
unsur konstitutif delik yang parameternya belum tuntas dirumuskan
oleh pembuat undang-undang.
Ratio Decidendi dan Amar Putusan Mahkamah Konstitusi
Setelah memeriksa secara saksama seluruh dalil tersebut, Mahkamah
Konstitusi mengeluarkan putusan yang secara tegas menolak permohonan
para pemohon untuk seluruhnya. Dalam ratio decidendi atau
pertimbangan hukumnya,
Mahkamah menunjukkan konsistensi dalam mempertahankan doktrin
kerugian nyata (actual loss) yang sebelumnya telah dibangun
melalui yurisprudensi (Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor
25/PUU-XIV/2016). Mahkamah menegaskan kembali bahwa untuk membuktikan eksistensi
kerugian keuangan negara, kerugian tersebut wajib bersifat nyata,
aktual, dan dapat dihitung secara pasti jumlahnya.
Bagi Mahkamah, Penjelasan Pasal 603 UU 1/2023 justru berfungsi
sebagai batasan normatif yang progresif agar aparat penegak hukum
tidak melakukan perhitungan kerugian secara sepihak berdasarkan
asumsi yang spekulatif. Proses penentuan kerugian negara merupakan
domain otoritas kelembagaan yang memiliki keahlian spesifik
(auditor), sehingga frasa “hasil pemeriksaan lembaga negara
audit keuangan” tidak dapat dipandang sebagai bentuk ketidakpastian
hukum. Terkait kekhawatiran vendor atas risiko kriminalisasi,
Mahkamah berpendapat bahwa hal tersebut bukan bersumber dari
inkonstitusionalitas norma, melainkan merupakan persoalan
implementasi hukum acara dan pemenuhan unsur niat jahat (mens rea) di ranah pembuktian persidangan, yang sepenuhnya merupakan
kewenangan mutlak majelis hakim untuk menilainya secara independen.
Secara hukum, ketegasan Mahkamah diwujudkan melalui
Amar Putusan yang dibacakan pada tanggal 2 Maret 2026, yang
menyatakan:
“Mengadili: Menolak permohonan para Pemohon untuk seluruhnya.”. Putusan ini secara permanen mengukuhkan bahwa penentuan kerugian
negara di dalam sistem hukum Indonesia harus bersandar pada
mekanisme audit yang sah, metodologis, dan dapat
dipertanggungjawabkan secara ilmiah, guna menjaga integrasi antara
kepastian hukum dan keadilan substantif.
Dialektika Praktik Peradilan
Adanya
Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor
28/PUU-XXIV/2026, tertanggal 2 Maret 2026, telah memicu respons dialektis yang
mendalam di lingkungan kekuasaan kehakiman.
Analisis kritis mengenai implikasi sosiologi hukum dari putusan ini
dipublikasikan secara tajam melalui portal dandapala.com,
sebuah kanal diskursus hukum yang digagas oleh Direktorat Jenderal
Badan Peradilan Umum Mahkamah Agung Republik Indonesia. Melalui esai
bertajuk “Jejak Tafsir Otoritas Kerugian Negara: Membaca Ulang Putusan
MK Nomor 28/2026”
dan
“Putusan MK Nomor 28, Monopoli Tafsir Kerugian Negara?”, Ibnu Abas Ali yang merupakan Hakim Ad Hoc Tipikor pada Pengadilan
Negeri Surabaya membedah bahwa persoalan kerugian negara tidak boleh
direduksi sekadar sebagai problematika teknis akuntansi, melainkan
harus dipahami sebagai sebuah pertarungan yurisdiksi dan dimensi
kewenangan yang bersifat fundamental.
Secara historis dan sosiologis, otoritas dalam menentukan kerugian
keuangan negara di Indonesia ditafsirkan melalui pendekatan
multi-otoritas yang melibatkan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Badan
Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Inspektorat selaku
Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP), hingga kantor akuntan
publik independen.
Keleluasaan instrumen pembuktian ini sebelumnya telah memperoleh
validasi yuridis melalui yurisprudensi Mahkamah Agung, antara lain
di dalam Putusan Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor 236
PK/PID.SUS/2014 dan Putusan Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor
638 K/Pid.Sus/2018, yang secara hukum mengakui eksistensi kalkulasi
kerugian negara dari pelbagai institusi pengawasan tersebut
sepanjang didasarkan pada metode yang dapat dipertanggungjawabkan.
Namun, pasca-terbitnya Putusan MK Nomor 28/PUU-XXIV/2026, muncul
polarisasi penafsiran yang tajam di kalangan praktisi hukum.
Poros pertama, yakni kelompok sentralisasi, memandang bahwa
Mahkamah Konstitusi secara implisit telah mengembalikan mandat
eksklusivitas kewenangan audit kerugian negara kepada Badan
Pemeriksa Keuangan sebagai pengejawantahan dari amanat
konstitusional
Pasal 23E ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945.
Langkah sentralisasi ini dianggap krusial guna menyeragamkan
metodologi perhitungan dan mencegah terjadinya disparitas angka
kerugian negara yang bertolak belakang atas satu peristiwa hukum
yang sama, yang selama ini kerap mencederai kepastian hukum.
Sebaliknya, poros kedua atau kelompok fleksibilitas mengkritisi
bahwa upaya memonopoli tafsir audit hanya pada BPK berpotensi
menciptakan kemacetan prosedural (bottleneck) yang parah
dalam sistem peradilan pidana nasional.
Hal ini dikarenakan kapasitas sumber daya BPK dinilai tidak akan
mampu mengimbangi beban penanganan perkara korupsi yang sangat masif
dari institusi Kepolisian, Kejaksaan, maupun Komisi Pemberantasan
Korupsi di seluruh penjuru Indonesia.
Guna memitigasi risiko kelumpuhan sistem peradilan pidana (criminal justice system), diskursus di dalam portal dandapala.com tersebut
mengusulkan empat modalitas strategis sebagai titik temu
ekuilibrium.
Modalitas pertama adalah penerapan koroborasi pra-audit, di mana
laporan hasil pemeriksaan dari BPKP, APIP, maupun akuntan publik
diposisikan sebagai bahan dasar forensik awal yang kemudian
dikonfirmasi oleh BPK guna mempercepat efisiensi kinerja.
Modalitas kedua menempatkan laporan auditor non-BPK dalam kapasitas
sebagai Keterangan Ahli di persidangan manakala Laporan Hasil
Pemeriksaan (LHP) BPK belum tersedia, selaras dengan ketentuan alat
bukti yang sah di dalam Pasal 184 ayat (1) huruf b Undang-Undang
Republik Indonesia Nomor 8 Tahun 1981 tentang Hukum Acara Pidana,
yang dalam rezim baru diakomodasi melalui Pasal 235 Undang-Undang
Republik Indonesia Nomor 20 Tahun 2025 tentang Kitab Undang-Undang
Hukum Acara Pidana.
Modalitas ketiga menekankan pada penguatan kewenangan independen
hakim melalui penerapan judicial prudence. Dalam perkara
korupsi yang memiliki bukti kerugian bersifat sederhana dan
terang-benderang, seperti penggunaan kuitansi fiktif atau proyek
yang sepenuhnya tidak terealisasi (100% fiktif), majelis hakim
memiliki otoritas mandiri untuk menetapkan besaran kerugian tanpa
harus tersandera oleh keharusan adanya dokumen audit yang ekstensif.
Terakhir, modalitas keempat mendorong adanya modifikasi tanggung
jawab kelembagaan melalui revisi regulasi yang membangun tradisi
koordinasi secara simultan antara Aparat Penegak Hukum (APH) dan BPK
sejak tahap awal penyelidikan. Keempat modalitas ini bertujuan untuk
menjembatani supremasi konstitusional BPK dengan realitas kebutuhan
penegakan hukum yang progresif, cepat, dan berkeadilan substantif.
Resolusi Hierarkis dan Harmonisasi Normatif: SEMA Nomor 2 Tahun 2024
Menyadari adanya potensi kebuntuan prosedural serta kebutuhan
mendesak akan unifikasi hukum bagi para hakim di lapangan, Mahkamah
Agung Republik Indonesia mengambil peran proaktif dengan menerbitkan
Surat Edaran Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2024
tentang Pemberlakuan Hasil Rumusan Rapat Pleno Kamar Mahkamah
Agung Tahun 2024 Sebagai Pedoman Pelaksanaan Tugas Bagi
Pengadilan, selanjutnya disebut dengan “SEMA 2/2024”.
Kehadiran SEMA ini sering kali memicu diskusi mengenai kedudukannya
dalam hierarki peraturan perundang-undangan, terutama saat
disandingkan dengan Putusan Mahkamah Konstitusi yang bersifat
erga omnes. Berdasarkan tinjauan normatif yang merujuk pada
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2011 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan
sebagaimana telah diubah terakhir dengan
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 13 Tahun 2022 tentang
Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, SEMA secara teknis tidak diklasifikasikan sebagai peraturan
perundang-undangan yang mengikat publik secara umum.
SEMA merupakan peraturan kebijakan (beleidsregel) atau
instruksi internal dari struktur tertinggi lembaga yudikatif yang
ditujukan kepada pengadilan di bawahnya guna menjaga kesatuan
penerapan hukum.
Meskipun secara hierarkis SEMA tidak boleh bertentangan dengan
putusan Mahkamah Konstitusi, dalam konteks ini SEMA 2/2024 justru
berfungsi mengisi kekosongan hukum acara teknis. SEMA ini
memfungsionalisasi doktrin actual loss dari Putusan Mahkamah
Konstitusi ke dalam realitas pembuktian di persidangan tanpa
mereduksi independensi kelembagaan mana pun.
Melalui Lampiran SEMA 2/2024, khususnya pada Hasil Rumusan Kamar
Pidana angka 3, Mahkamah Agung secara komprehensif merombak rumusan
sebelumnya dan menetapkan tata cara penentuan kerugian keuangan
negara yang terbagi ke dalam struktur otoritas yang saling
melengkapi.
Konstruksi pertama dalam SEMA tersebut adalah pengakuan atas
supremasi konstitusional, di mana Mahkamah Agung secara tegas
mengakui bahwa Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) merupakan satu-satunya
instansi yang memiliki kewenangan konstitusional secara atributif
untuk menyatakan ada tidaknya kerugian keuangan negara.
Hal ini selaras dengan mandat
Pasal 23E ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945
serta sejalan dengan semangat
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 28/PUU-XXIV/2026.
Namun, Mahkamah Agung tetap menjaga efektivitas penegakan hukum
dengan memvalidasi fungsi audit pro-justitia dari instansi
lain. SEMA 2/2024 menegaskan bahwa instansi seperti Badan Pengawasan
Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Inspektorat atau Aparat Pengawasan
Intern Pemerintah (APIP), Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD),
hingga Akuntan Publik yang telah tersertifikasi, tetap memiliki
wewenang untuk melakukan pemeriksaan dan mengaudit pengelolaan
keuangan negara.
Hasil audit dari instansi-instansi non-BPK tersebut diberikan alas
hak (legal standing) yang sah dalam ruang sidang untuk
dijadikan dasar bagi penyidik, penuntut umum, dan hakim dalam
menentukan ada tidaknya kerugian negara.
Dalam rezim hukum acara, laporan audit ini berkedudukan sebagai
alat bukti surat yang memiliki kekuatan pembuktian sepanjang
didukung oleh fakta persidangan lainnya. Poin yang paling
revolusioner dalam resolusi ini adalah penegasan kembali hakikat
dominus litis dari Hakim Tipikor. SEMA 2/2024 memastikan
bahwa kemerdekaan kekuasaan kehakiman tidak dapat dibelenggu oleh
dokumen audit dari lembaga mana pun.
Berdasarkan fakta hukum yang terungkap secara
in confesso maupun melalui persesuaian antaralat bukti di
persidangan, hakim memiliki kewenangan independen untuk menilai,
mengoreksi, bahkan menetapkan sendiri ada tidaknya kerugian keuangan
negara beserta besarannya secara adil dan rasional.
Strategi Advokasi Profesional: Membangun Postulat Pembelaan Berbasis Audit
Dalam konstelasi penegakan hukum korupsi pasca-berlakunya peraturan
seperti KUHP 2023 dan KUHAP 2025, strategi advokasi profesional
harus bertransformasi dari sekadar pembelaan prosedural menuju
pembelaan berbasis bukti materiil yang saintifik (evidence-based defense).
Titik pijak utama dalam membangun postulat pembelaan bagi klien
(khususnya pihak ketiga atau vendor) terletak pada kemampuan advokat
untuk membedah validitas audit kerugian negara melalui lensa
trikotomi penyelesaian.
Strategi ini bukan dimaksudkan untuk menjustifikasi penyimpangan,
melainkan untuk memastikan bahwa setiap pertanggungjawaban pidana
dijatuhkan secara proporsional berdasarkan fakta yang nyata dan
pasti (actual loss), bukan atas dasar asumsi auditor maupun
penyidik.
Langkah strategis pertama dalam pembelaan adalah melakukan
dekonstruksi terhadap laporan hasil pemeriksaan audit yang diajukan
oleh penuntut umum. Berpijak pada (Surat Edaran Mahkamah Agung
Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2024 tentang Pemberlakuan Hasil
Rumusan Rapat Pleno Kamar Mahkamah Agung Tahun 2024 Sebagai Pedoman
Pelaksanaan Tugas Bagi Pengadilan, selanjutnya disebut sebagai “SEMA
2/2024”),
advokat memiliki ruang yang sah menurut hukum untuk menguji
apakah audit tersebut telah memenuhi standar konstitusional yang
diakui oleh BPK atau sekadar merupakan audit internal instansi
yang belum dikonfirmasi. Mengingat SEMA 2/2024 menegaskan hakikat
dominus litis hakim,
advokat harus proaktif mendorong majelis hakim untuk menggunakan
kewenangan independennya dalam menilai ulang besaran kerugian
negara, terutama jika ditemukan bukti-bukti
in confesso yang menunjukkan bahwa angka kerugian tersebut
bersifat administratif
atau
telah dipulihkan melalui mekanisme Tuntutan Ganti Rugi (TGR).
Langkah strategis kedua berfokus pada pembuktian unsur sikap batin
(mens rea) sebagai batas pemisah antara kejahatan dan
kelalaian administratif. Advokat harus mampu membangun argumentasi
bahwa ketiadaan persekongkolan jahat (collusion) dan
ketiadaan niat untuk menguntungkan diri sendiri secara melawan hukum
harus berimplikasi pada penghentian penuntutan atau setidaknya
pergeseran rezim dari pidana ke administrasi/perdata.
Hal ini memperoleh legitimasi kuat dari (Putusan Mahkamah
Konstitusi Republik Indonesia Nomor 28/PUU-XXIV/2026, tertanggal 2
Maret 2026), yang menegaskan
bahwa penentuan kerugian negara tetap harus tunduk pada
dialektika pembuktian niat jahat di persidangan.
Dalam konteks ini, advokat dapat mengajukan audit tandingan dari
akuntan publik tersertifikasi sebagai alat bukti surat guna menguji
kredibilitas metodologi audit yang diajukan oleh jaksa, selaras
dengan prinsip
vrij bewijs atau pembuktian bebas yang bertanggung jawab.
strategis ketiga adalah pemanfaatan instrumen hukum acara baru yang
termaktub di dalam (Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 20 Tahun
2025 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana, selanjutnya
disebut sebagai “UU 20/2025”). Bagi subjek hukum korporasi, advokat
dapat menginisiasi negosiasi melalui mekanisme
Deferred Prosecution Agreement (DPA) sebagaimana diatur dalam
Pasal 1 angka 17 juncto Pasal 328 UU 20/2025, dengan syarat
adanya pengembalian kerugian negara secara penuh.
Strategi ini menempatkan angka audit kerugian negara sebagai basis
kesepakatan pra-persidangan yang lebih efisien bagi kelangsungan
usaha korporasi dibandingkan dengan proses litigasi yang destruktif
terhadap reputasi. Dengan demikian, advokat tidak hanya bertindak
sebagai pembela di ruang sidang, tetapi juga sebagai navigator
risiko hukum yang mampu mengintegrasikan keadilan restoratif ke
dalam strategi pemulihan aset negara.
Kesimpulan: Menyongsong Paradigma Baru Penegakan Hukum Keuangan Negara
Berdasarkan analisis terhadap ketentuan hukum positif Indonesia saat ini, penentuan kerugian keuangan negara telah mengalami perkembangan penting. Doktrin actual loss atau kerugian nyata dan pasti jumlahnya kini menjadi elemen sentral dalam pembuktian tindak pidana korupsi, sebagaimana ditegaskan dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor 28/PUU-XXIV/2026, tertanggal 2 Maret 2026, yang menolak permohonan pengujian terhadap Penjelasan Pasal 603 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana, selanjutnya disebut dengan “UU 1/2023”.
Doktrin ini sebelumnya telah ditegaskan dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor 25/PUU-XIV/2016, yang mengharuskan kerugian negara untuk dibuktikan secara nyata, pasti jumlahnya, dan disebabkan perbuatan melawan hukum, sebagaimana diatur dalam Pasal 1 angka 22 UU Perbendaharaan Negara.
Putusan tersebut mempertegas bahwa Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) merupakan lembaga negara yang memiliki kewenangan konstitusional untuk menilai dan menetapkan kerugian keuangan negara sesuai Pasal 23E ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Pasal 10 ayat (1) Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan, selanjutnya disebut dengan “UU BPK”. Kewenangan ini terutama kuat dalam ranah administratif untuk tuntutan ganti rugi. Namun, dalam proses pidana, hakim tetap berwenang menilai besaran kerugian negara secara bebas dan ketat berdasarkan seluruh fakta dan bukti yang terungkap di persidangan (vrij bewijs).
Hukum Indonesia menganut pendekatan trikotomi penyelesaian kerugian keuangan negara, yaitu melalui jalur administratif, perdata, dan pidana. Pendekatan ini berfungsi sebagai mekanisme keseimbangan untuk mencegah overcriminalization atau kriminalisasi berlebihan terhadap kebijakan publik, sekaligus menjaga asas ultimum remedium dalam penegakan hukum pidana.
Dalam konteks peradilan, Surat Edaran Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2024 tentang Pemberlakuan Hasil Rumusan Rapat Pleno Kamar Mahkamah Agung Tahun 2024 Sebagai Pedoman Pelaksanaan Tugas Bagi Pengadilan, selanjutnya disebut dengan “SEMA 2/2024”, memberikan kejelasan sebagai berikut yaitu BPK memiliki kewenangan konstitusional dalam menyatakan ada tidaknya kerugian keuangan negara, sementara instansi lain seperti Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), inspektorat, satuan kerja perangkat daerah, serta akuntan publik tersertifikasi tetap dapat melakukan pemeriksaan dan audit. Hasil audit tersebut dapat dijadikan sebagai alat bukti atau keterangan ahli, namun hakim sebagai dominus litis berwenang menilai, mengoreksi, atau menetapkan besaran kerugian berdasarkan fakta persidangan.
Lebih lanjut, Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 20 Tahun 2025 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana, selanjutnya disebut dengan “UU 20/2025”, memperkenalkan mekanisme alternatif seperti Deferred Prosecution Agreement (DPA) dan Plea Bargain. Kedua instrumen ini memungkinkan negosiasi pemulihan aset negara (asset recovery) dengan tetap menempatkan audit kerugian negara sebagai salah satu dasar pertimbangan, sekaligus menjaga keseimbangan antara kepastian hukum, pemulihan keuangan negara, dan perlindungan hak asasi manusia. Selain itu, Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana, selanjutnya disebut dengan “UU 1/2026”, yang berlaku efektif pada 2 Januari 2026, memastikan bahwa kekhususan tindak pidana korupsi tetap terjaga melalui klausula penyelamat yang mengecualikan penghapusan pidana minimum khusus.
Secara keseluruhan, konstruksi hukum saat ini menempatkan BPK pada posisi konstitusional yang kuat, tanpa menjadikan hasil auditnya sebagai bukti yang mutlak mengikat hakim. Hakim tetap memiliki kebebasan menilai bukti (vrij bewijs) sesuai prinsip kemerdekaan kekuasaan kehakiman. Bagi advokat, dinamika ini menuntut strategi pembelaan yang lebih cermat, berbasis bukti saintifik, dan ketelitian metodologi audit.
Dengan demikian, penegakan hukum terhadap kerugian keuangan negara di masa mendatang diharapkan dapat mencapai keseimbangan yang lebih baik antara pemberantasan korupsi, kepastian hukum, dan keadilan substantif.
.png)
