Menyampaikan Pendapat di Muka Umum: Prosedur, Batasan, dan Perlindungan Hukum bagi Warga Negara

 

Hukum Acara, Hak Sipil, dan Ketertiban Umum

Pengantar

Menyampaikan pendapat di muka umum, termasuk melalui demonstrasi atau unjuk rasa, merupakan salah satu bentuk pelaksanaan hak konstitusional warga negara.

Namun dalam praktiknya masih sering muncul pertanyaan: apakah demonstrasi harus memperoleh izin dari kepolisian? Apakah aksi yang tidak diberitahukan otomatis merupakan tindak pidana? Apakah polisi dapat langsung membubarkan massa, menggunakan gas air mata, atau menangkap peserta hanya karena suatu aksi dinilai melanggar ketentuan administratif?

Pertanyaan-pertanyaan tersebut terlihat sederhana, tetapi jawabannya tidak dapat diberikan hanya dengan membaca satu pasal atau satu peraturan. Prosedur, batasan, dan perlindungan hukum dalam menyampaikan pendapat di muka umum berada pada pertemuan antara hak konstitusional warga negara, kewajiban menjaga ketertiban umum, hukum kepolisian, hukum pidana, hukum acara pidana, serta kewajiban Indonesia berdasarkan hukum hak asasi manusia internasional.

Karena itu, pelanggaran prosedur administratif tidak boleh langsung disamakan dengan tindak pidana. Demikian pula, kewenangan untuk membubarkan suatu kegiatan tidak otomatis berarti kewenangan menggunakan kekuatan tanpa batas. Adanya kericuhan yang dilakukan oleh sebagian orang juga tidak dengan sendirinya menghapus perlindungan hukum bagi peserta lain yang tetap damai dan menaati hukum.

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, selanjutnya disebut “UUD NRI 1945”, memberikan landasan konstitusional bagi kebebasan tersebut. Pasal 28E ayat (3) UUD NRI 1945, yang menyatakan:

“Setiap orang berhak atas kebebasan berserikat, berkumpul, dan mengeluarkan pendapat.”

Jaminan tersebut berhubungan pula dengan Pasal 28F UUD NRI 1945 mengenai hak untuk berkomunikasi, mencari, memperoleh, mengolah, dan menyampaikan informasi; Pasal 28G UUD NRI 1945 mengenai perlindungan diri pribadi dan rasa aman; serta Pasal 28H UUD NRI 1945 yang antara lain memberikan perlindungan terhadap kesehatan dan lingkungan hidup yang baik.

Namun kebebasan menyampaikan pendapat bukanlah hak yang berdiri tanpa hubungan dengan hak orang lain. Pasal 28J ayat (2) UUD NRI 1945, yang menegaskan:

“Dalam menjalankan hak dan kebebasannya, setiap orang wajib tunduk kepada pembatasan yang ditetapkan dengan undang-undang dengan maksud semata-mata untuk menjamin pengakuan serta penghormatan atas hak kebebasan orang lain dan untuk memenuhi tuntutan yang adil sesuai dengan pertimbangan moral, nilai-nilai agama, keamanan, dan ketertiban umum dalam suatu masyarakat demokratis.”

Dengan demikian, persoalan hukum mengenai demonstrasi tidak tepat direduksi menjadi pertanyaan apakah suatu aksi sekadar “boleh” atau “tidak boleh”. Analisis yang lebih tepat adalah bagaimana prosedur menyampaikan pendapat di muka umum harus dilakukan, apa batasan hukumnya, kapan negara dapat melakukan intervensi, serta perlindungan hukum apa yang tetap dimiliki warga negara ketika menjalankan hak tersebut.

Pembahasan

Menyampaikan Pendapat di Muka Umum Adalah Hak Konstitusional, Bukan Pemberian Negara

Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 9 Tahun 1998 tentang Kemerdekaan Menyampaikan Pendapat di Muka Umum, selanjutnya disebut “UU 9/1998”, yang menyatakan:

“Kemerdekaan menyampaikan pendapat adalah hak setiap warga negara untuk menyampaikan pikiran dengan lisan, tulisan, dan sebagainya secara bebas dan bertanggung jawab sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.”

Undang-undang tersebut selanjutnya mendefinisikan unjuk rasa atau demonstrasi sebagai kegiatan yang dilakukan oleh seorang atau lebih untuk mengeluarkan pikiran secara lisan, tulisan, dan bentuk lainnya secara demonstratif di muka umum. Dengan demikian, demonstrasi bukan aktivitas yang berada di luar sistem hukum, tetapi merupakan salah satu bentuk yang secara eksplisit dikenal oleh hukum untuk melaksanakan kebebasan menyampaikan pendapat.

Konstruksi ini penting. Hak untuk menyampaikan pendapat di muka umum tidak lahir karena diterbitkannya surat oleh kepolisian. Dasar hak tersebut terlebih dahulu terdapat dalam jaminan konstitusional, sedangkan UU 9/1998 mengatur asas, bentuk, hak dan kewajiban, tata cara, serta batas pelaksanaannya. Pasal 2 ayat (1) UU 9/1998 bahkan menempatkan penyampaian pendapat sebagai perwujudan hak dan tanggung jawab berdemokrasi dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara.

Artinya, posisi negara bukan sebagai pihak yang secara diskresioner “memberikan” atau “mencabut” hak tersebut. Negara mengatur pelaksanaannya berdasarkan hukum dan, pada saat yang sama, mempunyai kewajiban untuk menghormati serta melindunginya.

Hal itu terlihat pula dari konstruksi UU 9/1998 sendiri. Pasal 3 UU 9/1998 menentukan bahwa kemerdekaan menyampaikan pendapat di muka umum dilaksanakan berdasarkan asas keseimbangan antara hak dan kewajiban, musyawarah dan mufakat, kepastian hukum dan keadilan, proporsionalitas, serta manfaat.

Karena itu, UU 9/1998 sejak awal tidak membangun hubungan yang semata-mata represif antara negara dan peserta aksi. Ia menempatkan perlindungan hak, pemenuhan kewajiban, kepentingan masyarakat, dan tindakan aparatur dalam suatu kerangka keseimbangan.

Tujuan undang-undang tersebut juga memperjelas orientasinya. Pasal 4 UU 9/1998 antara lain ditujukan untuk mewujudkan kebebasan yang bertanggung jawab sebagai pelaksanaan hak asasi manusia, memberikan perlindungan hukum yang konsisten dan berkesinambungan terhadap kemerdekaan menyampaikan pendapat, serta membangun iklim yang kondusif bagi partisipasi warga negara dalam kehidupan demokratis.

Lebih konkret lagi, Pasal 5 UU 9/1998 menyatakan:

“Warga negara yang menyampaikan pendapat di muka umum berhak untuk:
a. mengeluarkan pikiran secara bebas;
b. memperoleh perlindungan hukum.”

Penjelasan Pasal 5 memberikan arti penting terhadap kedua hak tersebut. “Mengeluarkan pikiran secara bebas” mencakup penyampaian pendapat, pandangan, kehendak, atau perasaan yang bebas dari tekanan fisik, psikis, maupun pembatasan yang bertentangan dengan tujuan undang-undang. Sementara itu, “memperoleh perlindungan hukum” termasuk jaminan keamanan.

Dengan demikian, perlindungan terhadap peserta penyampaian pendapat tidak cukup dipahami hanya sebagai larangan negara melakukan intervensi secara sewenang-wenang. UU 9/1998 juga membentuk kewajiban positif bagi aparatur pemerintah. Pasal 7 UU 9/1998 mewajibkan aparatur yang menyelenggarakan pengamanan untuk melindungi hak asasi manusia, menghargai asas legalitas dan prinsip praduga tidak bersalah, serta menyelenggarakan pengamanan.

Kerangka tersebut diperkuat oleh Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia, selanjutnya disebut “UU HAM”. Berbeda dengan UU 9/1998 yang secara khusus menggunakan terminologi “warga negara”, UU HAM menggunakan rumusan yang lebih luas. Pasal 24 ayat (1) UU HAM mengakui hak setiap orang untuk berkumpul, berapat, dan berserikat untuk maksud damai, sedangkan Pasal 25 UU HAM menyatakan:

“Setiap orang berhak untuk menyampaikan pendapat di muka umum, termasuk hak untuk mogok sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.”

Perbedaan terminologi ini perlu dicatat secara hati-hati. UU 9/1998 mengatur rezim khusus penyampaian pendapat di muka umum dengan subjek “warga negara”, sedangkan UU HAM memberikan jaminan HAM dengan formulasi “setiap orang”.

Perbedaan tersebut tidak tepat disederhanakan menjadi kesimpulan bahwa UU 9/1998 dengan sendirinya inkonstitusional; tetapi secara sistematis menunjukkan bahwa perlindungan kebebasan berkumpul dan berekspresi dalam sistem HAM Indonesia lebih luas daripada sekadar membaca UU 9/1998 secara terisolasi.

UU HAM juga menempatkan pemerintah dalam posisi aktif. Pasal 71 UU HAM mewajibkan pemerintah menghormati, melindungi, menegakkan, dan memajukan HAM yang diatur dalam hukum nasional maupun hukum internasional HAM yang diterima Indonesia, sedangkan Pasal 72 UU HAM menghendaki langkah implementasi yang efektif dalam berbagai bidang. Dengan demikian, kebebasan menyampaikan pendapat bukan hanya freedom from unjustified interference, tetapi juga mengandung dimensi perlindungan terhadap pelaksanaan hak tersebut.

Kerangka nasional itu berhubungan langsung dengan komitmen internasional Indonesia. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2005 tentang Pengesahan International Covenant on Civil and Political Rights (Kovenan Internasional tentang Hak-Hak Sipil dan Politik), selanjutnya disebut “UU 12/2005”, mengesahkan ICCPR dalam sistem hukum nasional. Dalam membacanya, perlu dibedakan antara UU 12/2005 sebagai undang-undang pengesahan dan ICCPR sebagai instrumen internasional yang memuat hak-hak substantif.

Pasal 19 ICCPR melindungi hak setiap orang untuk mempunyai pendapat tanpa campur tangan dan kebebasan untuk mencari, menerima, serta menyampaikan informasi dan gagasan. Pasal tersebut memang memungkinkan pembatasan tertentu terhadap kebebasan berekspresi, tetapi pembatasan itu harus ditentukan oleh hukum dan diperlukan untuk melindungi hak atau reputasi orang lain, keamanan nasional, ketertiban umum, kesehatan, atau moral publik.

Sementara itu, Pasal 21 ICCPR secara khusus mengakui hak berkumpul secara damai dan hanya membolehkan pembatasan yang sesuai dengan hukum serta diperlukan dalam masyarakat demokratis untuk keamanan nasional, keselamatan publik, ketertiban umum, kesehatan atau moral publik, maupun perlindungan hak dan kebebasan orang lain.

Pembedaan Pasal 19 dan Pasal 21 ICCPR juga penting. Kritik, slogan, poster, pidato, atau pesan yang dibawa dalam suatu demonstrasi berada dalam dimensi kebebasan berekspresi, sedangkan kegiatan berkumpulnya secara damai memperoleh perlindungan khusus sebagai peaceful assembly. Dalam suatu demonstrasi, kedua hak tersebut dapat bekerja secara bersamaan.

Namun pengakuan tersebut tidak berarti bahwa kebebasan menyampaikan pendapat merupakan hak tanpa batas. Baik UUD NRI 1945, UU 9/1998, UU HAM, maupun ICCPR mengakui kemungkinan adanya pembatasan. Yang menentukan adalah dasar hukum, tujuan, kebutuhan, dan proporsionalitas pembatasan tersebut. Dengan kata lain, perlindungan hak tidak meniadakan kewajiban warga negara, tetapi kewajiban menjaga ketertiban juga tidak dapat digunakan untuk meniadakan esensi hak itu sendiri.

Oleh karena itu, titik awal analisis hukum terhadap demonstrasi harus ditempatkan secara tepat: penyampaian pendapat di muka umum pada dasarnya merupakan pelaksanaan hak konstitusional dan HAM yang harus dihormati serta dilindungi; setelah itu barulah dinilai apakah tata cara pelaksanaannya telah dipenuhi dan apakah terdapat dasar hukum yang sah untuk melakukan pembatasan. Urutan analisis ini penting agar keberadaan massa, kritik terhadap pemerintah, atau penggunaan ruang publik tidak sejak awal diperlakukan sebagai gangguan yang membutuhkan “persetujuan” negara.

Pemberitahuan kepada Kepolisian Bukan Izin Demonstrasi

Salah satu kesalahpahaman yang masih sering muncul dalam pembahasan mengenai demonstrasi adalah penggunaan istilah “izin demo”. Istilah tersebut tidak tepat apabila digunakan untuk menggambarkan mekanisme yang dibentuk oleh UU 9/1998, karena undang-undang menggunakan konstruksi pemberitahuan, bukan permohonan izin.

Pasal 10 ayat (1) UU 9/1998 mengatur:

“Penyampaian pendapat di muka umum sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 wajib diberitahukan secara tertulis kepada Polri.”

Pemberitahuan tertulis tersebut disampaikan oleh yang bersangkutan, pemimpin, atau penanggung jawab kelompok. Pasal 10 ayat (3) UU 9/1998 menentukan bahwa pemberitahuan harus telah diterima oleh Polri setempat paling lambat 3 x 24 (tiga kali dua puluh empat) jam sebelum kegiatan dimulai. Dengan demikian, rumusan undang-undangnya adalah 3 x 24 jam, bukan “tiga hari kerja”. Sementara itu, Pasal 10 ayat (4) UU 9/1998 mengecualikan kegiatan ilmiah di dalam kampus dan kegiatan keagamaan dari kewajiban pemberitahuan tertulis.

Isi pemberitahuan juga telah ditentukan oleh undang-undang. Pasal 11 UU 9/1998 mensyaratkan surat tersebut memuat maksud dan tujuan; tempat, lokasi dan rute; waktu dan lama; bentuk kegiatan; penanggung jawab; nama dan alamat organisasi, kelompok atau perorangan; alat peraga yang digunakan; serta jumlah peserta.

Pengaturan tersebut menunjukkan bahwa pemberitahuan mempunyai fungsi memberikan informasi yang diperlukan bagi penyelenggaraan dan pengamanan kegiatan, bukan untuk meminta kepolisian terlebih dahulu menentukan apakah pendapat tertentu boleh atau tidak boleh disampaikan.

Hal itu semakin jelas apabila Pasal 10 dan Pasal 11 dibaca bersama Pasal 13 UU 9/1998. Setelah menerima pemberitahuan, Polri tidak ditempatkan sebagai pihak yang memilih secara bebas apakah kegiatan akan “disetujui”. Sebaliknya, undang-undang membebankan kewajiban kepada Polri untuk segera memberikan surat tanda terima, berkoordinasi dengan penanggung jawab, berkoordinasi dengan pimpinan instansi atau lembaga yang menjadi tujuan penyampaian pendapat, serta mempersiapkan pengamanan tempat, lokasi, dan rute.

Lebih jauh, Pasal 13 ayat (2) UU 9/1998 menentukan bahwa dalam pelaksanaan penyampaian pendapat di muka umum Polri bertanggung jawab memberikan perlindungan terhadap pelaku atau peserta, sedangkan ayat (3) menempatkan Polri sebagai pihak yang bertanggung jawab menyelenggarakan pengamanan guna menjamin keamanan dan ketertiban umum sesuai prosedur yang berlaku.

Dengan demikian, secara sistematis, mekanisme pemberitahuan mempunyai fungsi ganda: memungkinkan negara mempersiapkan pengamanan bagi masyarakat yang mungkin terdampak, tetapi sekaligus mengaktifkan kewajiban Polri untuk melindungi peserta yang sedang menjalankan haknya.

Konstruksi tersebut kemudian diperjelas secara sangat penting oleh Mahkamah Konstitusi. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 271/PUU-XXIII/2025, tanggal 2 Maret 2026, tentang Pengujian Konstitusionalitas Pasal 256 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana terhadap UUD NRI 1945, selanjutnya disebut “Putusan MK 271/2025”, dalam pertimbangan hukumnya memaknai pemberitahuan sebagai salah satu cara memberikan perlindungan kepada peserta penyampaian pendapat sekaligus masyarakat di sekitar lokasi kegiatan.

Putusan MK 271/2025, yang menegaskan:

“pemberitahuan tersebut sama sekali tidak boleh dimaknai oleh Polri sebagai instrumen perizinan.”

Mahkamah segera melanjutkan:

“Bagaimanapun, norma Pasal 256 UU 1/2023 tidak memberi wewenang kepada Polri untuk menolak maupun melarang kegiatan penyampaian pendapat, baik berupa pawai, unjuk rasa atau demonstrasi.”

Penegasan tersebut harus dibaca secara tepat. Mahkamah sedang menjelaskan karakter mekanisme pemberitahuan dan ruang lingkup Pasal 256 KUHP. Karena itu, kesimpulan yang aman bukan bahwa Polri “tidak pernah dapat mengambil tindakan apa pun terhadap demonstrasi”, melainkan bahwa pemberitahuan tidak boleh diubah menjadi rezim perizinan dan Pasal 256 KUHP sendiri bukan sumber kewenangan bagi Polri untuk menyetujui, menolak, atau melarang demonstrasi. Tindakan kepolisian berdasarkan keadaan lain tetap harus mempunyai dasar hukum dan memenuhi persyaratan masing-masing.

Peraturan Kepala Kepolisian Negara Republik Indonesia Nomor 7 Tahun 2012 tentang Tata Cara Penyelenggaraan Pelayanan, Pengamanan, dan Penanganan Perkara Penyampaian Pendapat di Muka Umum, selanjutnya disebut ‘Perkap 7/2012’ memberikan penguatan operasional terhadap konstruksi tersebut. Pasal 14 ayat (3) Perkap 7/2012 mengatur bahwa apabila terdapat rencana kegiatan yang bersamaan tempat, rute dan/atau waktunya serta diperkirakan menimbulkan gangguan keamanan dan ketertiban masyarakat, petugas Polri: “tetap mengeluarkan STTP”

dengan mencantumkan catatan dan saran agar kegiatan tidak dilaksanakan atau agar tempat, rute dan/atau waktunya dialihkan berdasarkan musyawarah untuk mufakat.

Ketentuan tersebut penting karena memperlihatkan perbedaan antara menerima pemberitahuan dengan melakukan koordinasi terhadap risiko konkret. Polri dapat memberikan catatan, saran, dan melakukan koordinasi mengenai tempat, rute, atau waktu demi pengamanan, tetapi mekanisme tersebut tidak dengan sendirinya berubah menjadi kewenangan diskresioner untuk menerbitkan atau menolak “izin demonstrasi”.

Karena itu, Surat Tanda Terima Pemberitahuan (STTP) pada dasarnya merupakan bukti administratif bahwa pemberitahuan telah diterima, bukan surat yang menciptakan hak untuk berdemonstrasi. Hak tersebut sudah ada berdasarkan kerangka konstitusional dan peraturan perundang-undangan; STTP berada pada tahapan pelaksanaan dan koordinasinya.

Namun, menyatakan bahwa pemberitahuan bukan izin tidak berarti kewajiban pemberitahuan boleh diabaikan. UU 9/1998 tetap menjadikannya sebagai kewajiban hukum bagi bentuk penyampaian pendapat yang berada dalam cakupan Pasal 9, dengan pengecualian yang secara khusus ditentukan Pasal 10 ayat (4). Kegagalan memenuhi kewajiban tersebut dapat mempunyai konsekuensi hukum dalam rezim UU 9/1998. Yang harus dihindari adalah lompatan kesimpulan bahwa tidak adanya pemberitahuan otomatis berarti demonstrasi merupakan tindak pidana. Persoalan pemidanaan mempunyai unsur dan syarat yang berbeda, khususnya setelah Pasal 256 KUHP ditafsirkan dalam Putusan MK 271/2025.

Dengan demikian, posisi hukumnya dapat dirumuskan secara presisi: demonstrasi bukan kegiatan yang memerlukan izin terlebih dahulu dari Polri, tetapi untuk kegiatan yang termasuk dalam cakupan UU 9/1998 terdapat kewajiban pemberitahuan tertulis. Pemberitahuan itu berfungsi untuk koordinasi, perlindungan, dan pengamanan; bukan sebagai instrumen untuk menentukan apakah suatu pendapat boleh disampaikan. Konsekuensi apabila kewajiban pemberitahuan tidak dipenuhi harus dianalisis secara terpisah antara kemungkinan tindakan terhadap penyelenggaraan kegiatan dan kemungkinan pertanggungjawaban pidana—karena keduanya bukan persoalan hukum yang sama.

Hak Warga Negara Berjalan Bersama Kewajiban

Sebagaimana telah dijelaskan, penyampaian pendapat di muka umum merupakan hak yang dilindungi hukum, sedangkan mekanisme pemberitahuan kepada Polri tidak mengubah hak tersebut menjadi rezim perizinan. Namun pengakuan terhadap hak tidak berarti bahwa pelaksanaannya berada di luar kewajiban hukum.

Pasal 6 UU 9/1998 mengatur bahwa warga negara yang menyampaikan pendapat di muka umum berkewajiban dan bertanggung jawab untuk:

a. menghormati hak-hak dan kebebasan orang lain;
b. menghormati aturan-aturan moral yang diakui umum;
c. menaati hukum dan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
d. menjaga dan menghormati keamanan dan ketertiban umum; dan
e. menjaga keutuhan persatuan dan kesatuan bangsa.

Norma tersebut menunjukkan bahwa kebebasan menyampaikan pendapat dalam UU 9/1998 memang dikonstruksikan sebagai kebebasan yang bertanggung jawab. Pelaksanaan suatu aksi tetap harus menghormati hak pihak lain, hukum yang berlaku, keselamatan, serta ketertiban umum.

Namun kewajiban tersebut tidak boleh dibaca secara terpisah dari kewajiban negara. Tepat setelah mengatur kewajiban warga negara, Pasal 7 UU 9/1998 mengatur:

“Dalam pelaksanaan penyampaian pendapat di muka umum oleh warga negara, aparatur pemerintah berkewajiban dan bertanggung jawab untuk:
a. melindungi hak asasi manusia;
b. menghargai asas legalitas;
c. menghargai prinsip praduga tidak bersalah; dan
d. menyelenggarakan pengamanan.”

Struktur Pasal 6 dan Pasal 7 tersebut penting karena memperlihatkan bahwa keseimbangan dalam UU 9/1998 bersifat timbal balik. Warga negara tidak dapat menggunakan kebebasan berpendapat untuk mengabaikan hak orang lain atau hukum yang berlaku; tetapi aparatur negara juga tidak dapat menggunakan alasan “ketertiban” untuk melepaskan diri dari kewajiban melindungi HAM, bertindak berdasarkan asas legalitas, menghormati praduga tidak bersalah, dan memberikan pengamanan.

Bahkan Pasal 8 UU 9/1998 menempatkan masyarakat sebagai unsur ketiga dengan memberikan hak untuk berperan serta secara bertanggung jawab agar penyampaian pendapat di muka umum dapat berlangsung secara aman, tertib, dan damai. Dengan demikian, UU 9/1998 tidak membangun hubungan yang sederhana antara “demonstran versus polisi”, melainkan suatu kerangka yang melibatkan peserta, aparatur negara, dan masyarakat, masing-masing dengan posisi serta tanggung jawabnya.

Pembedaan ini juga penting agar kewajiban dalam Pasal 6 tidak secara keliru diperlakukan sebagai ketentuan pidana yang berdiri sendiri. Pelanggaran terhadap suatu kewajiban belum dengan sendirinya berarti seseorang telah melakukan tindak pidana. Untuk menjatuhkan pertanggungjawaban pidana tetap diperlukan dasar delik tertentu beserta terpenuhinya seluruh unsur yang ditentukan undang-undang. Karena itu, misalnya, penilaian bahwa suatu tindakan “mengganggu ketertiban umum” tidak dengan sendirinya menjawab apakah orang tertentu dapat ditangkap atau dipidana.

Kerangka serupa terlihat dalam Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia sebagaimana telah beberapa kali diubah, terakhir dengan Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 2026 tentang Perubahan Ketiga atas Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia, selanjutnya disebut “UU Polri”. Dalam redaksi yang berlaku setelah perubahan tahun 2026, Pasal 14 ayat (1) huruf g UU Polri menempatkan penyelidikan dan penyidikan sebagai tugas Polri yang dilakukan: “terhadap semua tindak pidana sesuai dengan hukum acara pidana dan peraturan perundang-undangan”

Pada saat yang sama, Pasal 14 ayat (1) huruf j UU Polri menempatkan perlindungan terhadap keselamatan jiwa raga, harta benda, masyarakat, dan lingkungan hidup dari gangguan ketertiban dan/atau bencana sebagai tugas yang dijalankan dengan menjunjung tinggi hak asasi manusia.

Artinya, fungsi kepolisian dalam suatu demonstrasi tidak dapat direduksi hanya menjadi fungsi penegakan hukum. Polri mempunyai fungsi pengaturan, pengamanan, perlindungan, pelayanan, sekaligus—apabila benar-benar terdapat tindak pidana—penyelidikan dan penyidikan. Masing-masing fungsi tersebut memiliki dasar dan parameter hukum yang berbeda.

Hal tersebut semakin jelas dalam Pasal 15 dan Pasal 16 UU Polri. Pasal 15 ayat (2) huruf d UU Polri memberi kewenangan kepada Polri untuk: “menerima pemberitahuan tentang kegiatan politik”

Sedangkan Pasal 16 ayat (1) huruf a UU Polri, secara khusus dalam konteks “proses pidana”, memberikan kewenangan untuk: “melakukan penangkapan, penahanan, penggeledahan, dan penyitaan.”

Pemisahan tersebut mempunyai konsekuensi hukum yang penting. Kewenangan menerima pemberitahuan suatu kegiatan tidak identik dengan kewenangan melakukan upaya paksa terhadap peserta kegiatan. Penangkapan, penahanan, penggeledahan, dan penyitaan berada dalam rezim proses pidana dan karena itu harus mempunyai dasar tindak pidana serta memenuhi persyaratan hukum acara pidana yang berlaku.

Dengan kata lain, tidak terdapat lompatan hukum yang dapat dibenarkan dari:

“ada demonstrasi” → “ada kewenangan menangkap”;

atau dari:

“terdapat pelanggaran administratif” → “seluruh kewenangan proses pidana otomatis dapat digunakan”.

Setiap tahap membutuhkan dasar hukumnya sendiri.

Bahkan kewenangan Polri untuk melakukan “tindakan lain menurut hukum yang bertanggung jawab” dalam Pasal 16 ayat (1) huruf l bukan merupakan kewenangan terbuka tanpa batas. Pasal 16 ayat (2) UU Polri mensyaratkan tindakan tersebut tidak bertentangan dengan aturan hukum, selaras dengan kewajiban hukum, patut dan masuk akal, didasarkan pada keadaan yang memaksa, serta menghormati HAM.

Perubahan UU Polri tahun 2026 semakin mempertegas pembatas tersebut. Pasal 19 ayat (1) UU Polri mewajibkan anggota Polri bertindak berdasarkan norma hukum dan menjunjung tinggi HAM. Dalam keadaan mendesak yang mengancam keselamatan diri, nyawa, dan/atau kepentingan umum, Pasal 19 ayat (2) hanya memperkenankan tindakan yang sebanding dengan ancaman, terukur, dan seminimal mungkin menimbulkan kerugian bagi pihak lain.

Selanjutnya, Pasal 19A ayat (1) UU Polri menyatakan:

“Anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya berdasarkan pada prinsip profesional, proporsionalitas, transparansi, dan akuntabilitas.”

Karena itu, keseimbangan hak dan kewajiban tidak tepat dipahami sebagai formula bahwa “warga negara mempunyai hak, tetapi polisi mempunyai kewenangan”. Konstruksi hukumnya lebih ketat: warga negara mempunyai hak sekaligus kewajiban; Polri mempunyai tugas dan kewenangan sekaligus batas, prosedur, serta pertanggungjawaban hukum dalam menjalankannya.

Dalam konteks penyampaian pendapat di muka umum, kesimpulan tersebut menjadi penting karena istilah seperti “keamanan”, “ketertiban umum”, atau “kepentingan umum” tidak dengan sendirinya merupakan cek kosong bagi negara untuk mengambil tindakan apa pun. Setiap pembatasan atau tindakan kepolisian tetap harus dilacak dasar hukumnya, tujuan yang hendak dicapai, kewenangan pejabat yang bertindak, prosedur yang harus ditempuh, serta proporsionalitas tindakan terhadap keadaan konkret.

Sebaliknya, pengakuan terhadap hak demonstrasi juga tidak berarti peserta dapat mengabaikan pembatasan yang memang secara sah ditentukan hukum. Persoalan selanjutnya justru terletak pada pertanyaan yang lebih spesifik: pembatasan apa yang benar-benar ditetapkan oleh undang-undang, pembatasan apa yang hanya terdapat pada peraturan pelaksana, dan bagaimana keduanya harus dibaca berdasarkan hierarki peraturan perundang-undangan.

Pertanyaan tersebut menjadi penting ketika membahas salah satu ketentuan yang paling sering muncul dalam praktik, yaitu batas waktu penyampaian pendapat di muka umum.

Batas Waktu Demonstrasi: Ketentuan Undang-Undang atau Perkap?

Setelah memahami bahwa hak menyampaikan pendapat berjalan bersama kewajiban warga negara dan kewenangan Polri yang juga dibatasi oleh hukum, persoalan berikutnya adalah dari mana suatu pembatasan konkret memperoleh dasar hukumnya. Salah satu contoh paling relevan adalah pembatasan waktu penyampaian pendapat di muka umum.

Pasal 7 ayat (1) Perkap 7/2012 mengatur:

“Penyampaian pendapat di muka umum dilaksanakan, pada tempat dan waktu sebagai berikut:
a. di tempat terbuka antara pukul 06.00 sampai dengan 18.00, waktu setempat; dan
b. di tempat tertutup antara pukul 06.00 sampai dengan 22.00, waktu setempat.”

Selanjutnya, Pasal 7 ayat (2) huruf c Perkap 7/2012 melarang penyampaian pendapat di muka umum dilakukan “di luar ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1)”.

Dengan demikian, secara tekstual memang terdapat batas waktu pukul 18.00 untuk tempat terbuka dan pukul 22.00 untuk tempat tertutup. Namun ketelitian terhadap sumber normanya sangat penting: batas jam tersebut berasal dari Perkap 7/2012, bukan dari batang tubuh UU 9/1998.

UU 9/1998 memang mengatur beberapa pembatasan secara langsung. Pasal 9 ayat (2), misalnya, menentukan tempat-tempat tertentu yang dikecualikan dari lokasi penyampaian pendapat dan melarang pelaksanaannya pada hari besar nasional. Pasal 11 juga mengharuskan surat pemberitahuan mencantumkan “waktu dan lama” kegiatan. Namun tidak terdapat ketentuan dalam batang tubuh UU 9/1998 yang menyatakan secara umum bahwa demonstrasi di tempat terbuka harus berakhir pada pukul 18.00 atau kegiatan di tempat tertutup harus berakhir pada pukul 22.00.

Bahkan terdapat aspek yang secara interpretatif penting dalam Penjelasan Pasal 13 ayat (1) huruf b UU 9/1998. Ketika menjelaskan koordinasi antara Polri dan penanggung jawab kegiatan, Penjelasan tersebut menyatakan bahwa koordinasi dimaksudkan untuk mempertimbangkan faktor-faktor yang dapat mengganggu berlangsungnya penyampaian pendapat secara aman, tertib, dan damai: “terutama penyelenggaraan pada malam hari.”

Rumusan tersebut tidak dapat dibaca sebagai pemberian hak tanpa batas untuk menyelenggarakan demonstrasi sepanjang malam. Namun keberadaannya penting karena menunjukkan bahwa pembentuk UU 9/1998 mempertimbangkan kemungkinan adanya penyelenggaraan pada malam hari sebagai persoalan koordinasi dan pengamanan, bukan membentuk larangan umum berdasarkan batas pukul tertentu di dalam undang-undang itu sendiri.

Karena itu, pernyataan seperti “Undang-Undang melarang demonstrasi setelah pukul 18.00” tidak akurat. Formulasi yang lebih tepat adalah: Perkap 7/2012 menetapkan batas waktu tersebut, sedangkan UU 9/1998 tidak menentukan cut-off time yang sama dalam batang tubuhnya.

Namun dari fakta tersebut juga tidak tepat langsung ditarik kesimpulan sebaliknya bahwa Pasal 7 Perkap 7/2012 otomatis batal, tidak sah, atau tidak mempunyai kekuatan hukum. Ketiadaan suatu rincian teknis dalam undang-undang tidak dengan sendirinya berarti peraturan pelaksana tidak pernah dapat mengaturnya. Peraturan pelaksana memang dapat merinci pelaksanaan kewenangan sepanjang berada dalam dasar kewenangannya dan tidak bertentangan dengan norma yang lebih tinggi.

Persoalan hukumnya menjadi lebih serius apabila rincian yang dibentuk pada tingkat peraturan pelaksana tidak lagi hanya mengatur cara pelaksanaan, tetapi dalam praktik berfungsi sebagai pembatasan substantif terhadap pelaksanaan hak konstitusional. Pada titik itulah dasar pembentukan, hierarki norma, tujuan pembatasan, kebutuhan, serta proporsionalitasnya harus diuji secara lebih ketat.

Sebagaimana telah dijelaskan pada bagian sebelumnya, Pasal 28J ayat (2) UUD NRI 1945 menggunakan formula bahwa pembatasan terhadap hak dan kebebasan ditetapkan dengan undang-undang. Karena pembatasan jam yang sangat konkret justru terdapat pada Perkap, muncul potensi ketegangan normatif secara vertikal yang tidak boleh diabaikan, tetapi juga tidak boleh dilebih-lebihkan menjadi kesimpulan bahwa norma tersebut telah dibatalkan.

Peraturan Komisi Nasional Hak Asasi Manusia Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2021 tentang Pengesahan Standar Norma dan Pengaturan tentang Hak atas Kebebasan Berpendapat dan Berekspresi, beserta Lampirannya berupa Standar Norma dan Pengaturan Nomor 5 tentang Hak atas Kebebasan Berpendapat dan Berekspresi, selanjutnya disebut “SNP 5/2021 atau SNP Komnas HAM 5” memberikan perspektif interpretatif yang relevan dalam menilai persoalan tersebut. Paragraf 208 menempatkan pembatasan sebagai sesuatu yang harus benar-benar diperlukan untuk mencapai tujuan yang ditentukan, proporsional terhadap tujuan dan kepentingan publik, serta tidak boleh mengurangi atau menghapus hak itu sendiri. Paragraf 209 selanjutnya menekankan pembatasan yang diatur dengan undang-undang dalam konteks ketertiban umum.

SNP Komnas HAM 5 tentu tidak mempunyai fungsi membatalkan Perkap 7/2012. Relevansinya terletak pada fungsinya sebagai standar interpretatif HAM untuk menguji apakah suatu pembatasan diterapkan secara terlalu luas, mekanis, atau tidak sebanding dengan tujuan yang hendak dilindungi.

Karena itu, dalam menilai ketentuan waktu tersebut setidaknya perlu dibedakan empat pertanyaan. Apakah pembatasannya mengejar tujuan yang sah, misalnya keamanan atau ketertiban umum? Apakah batas waktu tertentu secara rasional sesuai untuk mencapai tujuan itu? Apakah pembatasan tersebut benar-benar diperlukan, atau terdapat tindakan yang lebih ringan seperti koordinasi waktu, penyesuaian rute, penambahan pengamanan, atau pengendalian risiko tertentu? Dan akhirnya, apakah manfaat yang diperoleh sebanding dengan pembatasan hak yang ditimbulkan?

Jawaban atas pertanyaan tersebut tidak selalu dapat ditentukan secara abstrak. Kondisi demonstrasi pada malam hari di kawasan padat penduduk, misalnya, dapat mempunyai karakter risiko yang berbeda dengan kegiatan damai di lokasi lain. Karena itu, parameter waktu dapat relevan bagi pengamanan, tetapi relevansi tersebut tidak dengan sendirinya membenarkan penerapan pembatasan secara otomatis tanpa memperhatikan keadaan konkret.

Hal lain yang perlu dibedakan adalah antara batas pukul menurut Perkap dengan waktu yang dicantumkan dalam surat pemberitahuan. Pasal 11 UU 9/1998 memang mewajibkan penyelenggara menyampaikan waktu dan lama kegiatan. Karena itu, apabila pelaksanaan menyimpang dari waktu yang diberitahukan, dapat timbul persoalan kepatuhan terhadap rencana kegiatan dan kebutuhan penyesuaian pengamanan. Namun persoalan tersebut berbeda dari pernyataan bahwa UU 9/1998 sendiri menetapkan larangan universal setelah pukul 18.00.

Distingsi ini menjadi semakin penting ketika berbicara mengenai konsekuensi hukum. Pasal 15 UU 9/1998 memang mengatur pembubaran terhadap kegiatan yang tidak memenuhi ketentuan tertentu dalam UU 9/1998, yaitu Pasal 6, Pasal 9 ayat (2) dan ayat (3), Pasal 10, serta Pasal 11. Akan tetapi, Pasal 15 tersebut sendiri tidak menciptakan suatu rumusan bahwa “lewat pukul 18.00” merupakan tindak pidana.

Karena itu, dua lompatan kesimpulan harus dihindari. Pertama, pelaksanaan kegiatan setelah batas waktu yang ditentukan Perkap tidak dengan sendirinya berarti setiap peserta melakukan tindak pidana. Kedua, adanya persoalan kepatuhan terhadap waktu kegiatan juga tidak dengan sendirinya menentukan bahwa setiap bentuk intervensi kepolisian—terlebih penggunaan kekuatan—menjadi sah.

Pertanyaan mengenai apakah kegiatan dapat dihentikan atau dibubarkan dan pertanyaan mengenai apakah seseorang dapat dimintai pertanggungjawaban pidana merupakan dua persoalan hukum yang berbeda. Keduanya mempunyai dasar, unsur, serta akibat hukum masing-masing.

Dengan demikian, posisi hukum yang lebih presisi adalah bahwa Perkap 7/2012 memang menetapkan pembatasan waktu penyampaian pendapat di muka umum, tetapi UU 9/1998 tidak menetapkan batas jam 18.00 atau 22.00 tersebut dalam batang tubuhnya dan bahkan Penjelasannya mempertimbangkan penyelenggaraan pada malam hari sebagai objek koordinasi pengamanan. Karena pembatasan konkret itu berada pada tingkat Perkap, penerapannya terhadap hak konstitusional perlu dibaca secara hati-hati berdasarkan hierarki norma, tujuan pembatasan, kebutuhan, proporsionalitas, dan keadaan konkret—tanpa secara prematur menyatakan norma tersebut batal, tetapi juga tanpa mengangkatnya seolah-olah merupakan larangan yang secara langsung ditetapkan oleh undang-undang.

Dari titik inilah pembahasan berikutnya menjadi penting: apabila suatu kegiatan memang tidak memenuhi ketentuan tertentu, apakah pembubaran kegiatan dengan sendirinya berarti pesertanya dapat dipidana? Jawabannya tidak sesederhana itu.

Pembubaran Aksi Tidak Sama dengan Pemidanaan Peserta

Pembahasan mengenai batas waktu sebelumnya menunjukkan bahwa tidak setiap ketidakpatuhan terhadap ketentuan penyelenggaraan mempunyai konsekuensi hukum yang sama. Distingsi tersebut menjadi lebih penting ketika membahas pembubaran demonstrasi, karena penghentian suatu kegiatan, penggunaan upaya paksa, penangkapan seseorang, dan pemidanaan merupakan tindakan hukum yang berbeda dan tidak boleh dipertukarkan seolah-olah mempunyai dasar yang sama.

Pasal 15 UU 9/1998 menyatakan:

“Pelaksanaan penyampaian pendapat di muka umum dibubarkan apabila tidak memenuhi ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6, Pasal 9 ayat (2) dan ayat (3), Pasal 10 dan Pasal 11.”

Dengan demikian, UU 9/1998 memang mengenal pembubaran sebagai konsekuensi terhadap pelaksanaan kegiatan yang tidak memenuhi ketentuan tertentu, antara lain kewajiban dan tanggung jawab peserta, pembatasan tempat dan larangan membawa benda yang membahayakan keselamatan umum, kewajiban pemberitahuan, serta persyaratan isi surat pemberitahuan.

Namun rumusan Pasal 15 perlu dibaca secara presisi. Pasal tersebut berbicara mengenai “pelaksanaan penyampaian pendapat di muka umum” yang dibubarkan. Ia tidak menyatakan bahwa setiap peserta yang berada di dalam kegiatan tersebut otomatis melakukan tindak pidana, tidak secara otomatis memberikan dasar penangkapan terhadap seluruh peserta, dan tidak pula dengan sendirinya menentukan bentuk kekuatan yang boleh digunakan untuk melaksanakan pembubaran.

Karena itu, sedikitnya terdapat empat persoalan yang harus dipisahkan: apakah terdapat pelanggaran terhadap tata cara penyelenggaraan; apakah pelanggaran tersebut memberikan dasar untuk menghentikan atau membubarkan kegiatan; bagaimana pembubaran itu secara hukum boleh dilaksanakan; dan apakah terdapat perbuatan individual yang memenuhi unsur tindak pidana.

Pemisahan tersebut bukan sekadar konstruksi teoritis. Perkap 7/2012 sendiri membedakan tingkatan tindakan kepolisian.

Pasal 22 ayat (1) Perkap 7/2012 mensyaratkan bahwa terhadap penyampaian pendapat yang melanggar ketentuan peraturan perundang-undangan, tindakan Polri harus dilakukan secara:

“profesional, proporsional, prosedural dan dapat dipertanggungjawabkan.”

Selanjutnya, Pasal 22 ayat (2) Perkap 7/2012 mengatur:

“Penindakan terhadap pelanggaran penyampaian pendapat di muka umum dilakukan secara dini dengan menerapkan urutan tindakan dari metode yang paling lunak sampai yang paling tegas disesuaikan dengan perkembangan situasi dan kondisi.”

Artinya, keberadaan dasar untuk mengambil tindakan tidak dengan sendirinya menentukan bahwa tindakan paling berat harus langsung digunakan. Jenis respons tetap harus disesuaikan dengan karakter pelanggaran dan perkembangan keadaan konkret.

Perkap 7/2012 kemudian mengoperasionalkan secara lebih rinci keadaan ketika penyampaian pendapat dilakukan tanpa pemberitahuan atau tidak sesuai dengan pemberitahuan. Pasal 24 ayat (1) Perkap 7/2012 mengatur tindakan berupa pemberian peringatan kepada penyelenggara, penghentian terhadap pelaku yang melakukan tindakan menyimpang, penghentian kegiatan seluruhnya, pembubaran massa, serta rehabilitasi dan konsolidasi situasi.

Rangkaian tersebut penting karena menunjukkan bahwa Perkap sendiri mengenal kemungkinan individualisasi respons sebelum tindakan diarahkan kepada keseluruhan kegiatan. Salah satu tahapan yang secara eksplisit disebut adalah “menghentikan pelaku yang melakukan tindakan menyimpang”. Dengan demikian, adanya pelanggaran yang dilakukan oleh orang tertentu tidak seharusnya secara mekanis diperlakukan sebagai bukti bahwa setiap orang di dalam massa melakukan perbuatan yang sama.

Prinsip tersebut dipertegas kembali oleh Pasal 26 ayat (1) Perkap 7/2012, yang menyatakan:

“Terhadap peserta yang taat hukum harus tetap diberikan perlindungan hukum.”

Sementara peserta yang melanggar hukum dapat dikenai tindakan tegas dan proporsional, dan terhadap pelaku anarkis diarahkan upaya untuk menangkap pelaku serta menghentikan tindakan anarkis yang dilakukannya.

Karena itu, pembubaran massa tidak menciptakan suatu bentuk pertanggungjawaban kolektif. Status seseorang sebagai peserta dalam kegiatan yang kemudian dibubarkan belum menjawab pertanyaan apakah ia sendiri telah melakukan tindak pidana.

Distingsi yang sama terlihat secara sangat jelas dalam Putusan MK 271/2025. Mahkamah tidak menghapus kewajiban pemberitahuan dan bahkan menyatakan bahwa pemberitahuan sebaiknya dilakukan untuk mencegah kegiatan dibubarkan oleh aparat berdasarkan rezim Pasal 15 UU 9/1998. Namun ketika beralih kepada persoalan pidana, Mahkamah menerapkan threshold yang berbeda.

Mahkamah mengklasifikasikan Pasal 256 KUHP sebagai delik materiil dan menegaskan bahwa ketiadaan pemberitahuan saja belum cukup untuk menjatuhkan pidana. Dalam pertimbangan hukumnya, Mahkamah menyatakan bahwa apabila kegiatan tidak diberitahukan tetapi tidak menimbulkan akibat material sebagaimana dimaksud Pasal 256, pelakunya tidak dapat diancam dengan pidana berdasarkan pasal tersebut.

Dengan demikian, Putusan MK 271/2025 justru memperlihatkan dua lapisan konsekuensi yang berbeda. Pada lapisan pertama, ketidakpatuhan terhadap kewajiban pemberitahuan dapat mempunyai konsekuensi terhadap kelangsungan kegiatan menurut UU 9/1998. Pada lapisan kedua, untuk beralih kepada pertanggungjawaban pidana berdasarkan Pasal 256 KUHP, harus terpenuhi pula unsur material yang ditentukan oleh norma pidana tersebut.

Inilah alasan mengapa pernyataan “demonstrasi tanpa pemberitahuan adalah demonstrasi ilegal dan pesertanya dapat langsung dipidana” terlalu menyederhanakan hukum dan berpotensi menyesatkan. Tidak adanya pemberitahuan memang mempunyai konsekuensi dalam rezim penyelenggaraan aksi, tetapi hal tersebut tidak identik dengan terpenuhinya suatu delik pidana.

Sebaliknya, kesimpulan bahwa “karena tidak otomatis pidana maka aksi tidak dapat dibubarkan” juga tidak tepat. UU 9/1998 tetap mempunyai Pasal 15 dan Mahkamah dalam Putusan MK 271/2025 tidak membatalkan ketentuan tersebut. Yang harus dijaga adalah agar konsekuensi pada satu rezim hukum tidak secara otomatis dipindahkan ke rezim yang lain.

Selain itu, kewenangan membubarkan kegiatan harus dibedakan lagi dari kewenangan menggunakan kekuatan. UU 9/1998 melalui Pasal 15 memberi dasar normatif mengenai pembubaran dalam keadaan tertentu, tetapi ketentuan tersebut tidak mengatur secara lengkap prosedur operasional seperti tahapan peringatan, tingkat kekuatan, penggunaan alat pengendali massa, atau batas penggunaan senjata. Aspek tersebut harus dicari dalam UU Polri, Perkap 7/2012, Perkap 1/2009, dan hukum lain yang relevan.

Perkap 7/2012 sendiri memperlihatkan bahwa terhadap gangguan ketertiban umum, pendekatan persuasif harus dilakukan terlebih dahulu dan upaya paksa baru digunakan secara proporsional apabila pendekatan tersebut gagal. Terhadap kondisi yang berlangsung anarkis, upaya paksa bahkan ditempatkan sebagai: “jalan terakhir setelah upaya persuasif gagal dilakukan”

dengan kewajiban menerapkan penindakan secara profesional, proporsional, dan berdasarkan nesesitas.

Karena itu, secara hukum terdapat urutan analitis yang harus dijaga: adanya dasar pembubaran tidak otomatis berarti penggunaan kekuatan sah; penggunaan kekuatan tidak otomatis berarti penangkapan sah; dan penangkapan tidak otomatis membuktikan seseorang bersalah melakukan tindak pidana. Masing-masing tindakan mempunyai dasar kewenangan, threshold, prosedur, serta mekanisme pertanggungjawaban yang berbeda.

Posisi hukum yang paling presisi adalah bahwa UU 9/1998 memungkinkan pembubaran kegiatan dalam keadaan yang ditentukan Pasal 15, sedangkan Perkap 7/2012 mengatur respons kepolisian secara bertahap dan tetap mewajibkan perlindungan terhadap peserta yang taat hukum. Namun pembubaran kegiatan tidak dengan sendirinya membentuk pertanggungjawaban pidana terhadap peserta. Pemidanaan baru dapat dilakukan apabila suatu ketentuan pidana tertentu berlaku dan seluruh unsur deliknya terbukti terhadap orang yang bersangkutan.

Distingsi terakhir tersebut menjadi sangat penting ketika masuk ke norma yang secara khusus mengatur kemungkinan pemidanaan terhadap pawai, unjuk rasa, atau demonstrasi tanpa pemberitahuan. Karena itu, pertanyaan berikutnya bukan lagi apakah suatu kegiatan dapat dibubarkan, tetapi kapan tepatnya Pasal 256 KUHP dapat digunakan untuk memidana seseorang.

Pasal 256 KUHP: Tidak Ada Pemberitahuan Saja Belum Cukup untuk Memidana

Subbab sebelumnya telah membedakan antara konsekuensi terhadap berlangsungnya suatu kegiatan dan konsekuensi pidana terhadap seseorang. Perbedaan itu menjadi sangat penting ketika membaca Pasal 256 KUHP, karena norma ini tidak menjadikan setiap pelanggaran terhadap kewajiban pemberitahuan sebagai tindak pidana.

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana, selanjutnya disebut “KUHP”, merupakan rezim hukum pidana nasional yang berlaku sejak 2 Januari 2026.

Pasal 256 KUHP menyatakan:

“Setiap Orang yang tanpa pemberitahuan terlebih dahulu kepada yang berwenang mengadakan pawai, unjuk rasa, atau demonstrasi di jalan umum atau tempat umum yang mengakibatkan terganggunya kepentingan umum, menimbulkan keonaran, atau huru-hara dalam masyarakat, dipidana dengan pidana penjara paling lama 6 (enam) Bulan atau pidana denda paling banyak kategori II.”

Pidana denda kategori II dalam KUHP adalah paling banyak Rp10.000.000,00 (sepuluh juta rupiah).

Struktur norma tersebut memperlihatkan bahwa Pasal 256 tidak berhenti pada unsur “tanpa pemberitahuan terlebih dahulu”. Teksnya juga mensyaratkan adanya akibat yang ditentukan oleh undang-undang. Karena itu, tidak adanya pemberitahuan merupakan salah satu unsur penting, tetapi bukan satu-satunya unsur yang cukup untuk menjatuhkan pidana.

Hal tersebut telah dipertegas oleh Putusan MK 271/2025. Dalam pertimbangan hukumnya, Mahkamah menyebut Pasal 256 sebagai:

“suatu tindak pidana yang diformulasikan dalam bentuk delik materiil”

dan mengaitkan ancaman pidananya dengan terpenuhinya akibat material yang dirumuskan dalam pasal tersebut.

Karakter sebagai delik materiil mempunyai konsekuensi penting. Penegak hukum tidak cukup membuktikan bahwa penyelenggara tidak menyampaikan pemberitahuan. Harus terdapat pula akibat yang secara hukum dapat dihubungkan dengan pelaksanaan pawai, unjuk rasa, atau demonstrasi sebagaimana ditentukan Pasal 256.

Salah satu akibat tersebut adalah “terganggunya kepentingan umum”. Frasa ini tidak dibiarkan sepenuhnya terbuka. Penjelasan Pasal 256 KUHP menerangkan bahwa yang dimaksud dengan terganggunya kepentingan umum adalah tidak berfungsinya atau tidak dapat diaksesnya pelayanan publik akibat kerusakan yang timbul dari adanya pawai, unjuk rasa, atau demonstrasi.

Definisi tersebut penting karena mempersempit ruang interpretasi. Untuk kepentingan Pasal 256, “terganggunya kepentingan umum” tidak tepat dipahami sebagai setiap bentuk ketidaknyamanan yang lazim menyertai demonstrasi. Kemacetan sementara, kebisingan, kerumunan, perlambatan arus lalu lintas, atau kebutuhan melakukan pengalihan rute tidak dengan sendirinya memenuhi definisi yang diberikan Penjelasan Pasal 256, sepanjang belum dapat ditunjukkan adanya tidak berfungsinya atau tidak dapat diaksesnya pelayanan publik akibat kerusakan sebagaimana dimaksud Penjelasan tersebut.

Namun kehati-hatian tetap diperlukan terhadap dua akibat lainnya, yaitu “keonaran” dan “huru-hara”. KUHP tidak memberikan definisi khusus kedua istilah tersebut dalam Penjelasan Pasal 256. Mahkamah dalam Putusan MK 271/2025 menyatakan bahwa unsur “keonaran” dan “huru-hara” tidak dapat dilepaskan dari unsur “terganggunya kepentingan umum”. Dengan demikian, kedua istilah tersebut tidak boleh digunakan secara longgar untuk menyamakan kritik keras, keramaian, ketegangan, atau gangguan biasa dengan keadaan yang secara pidana dimaksud oleh Pasal 256.

Putusan MK 271/2025 kemudian memberikan dua situasi yang sangat penting.

Pertama, apabila kegiatan tidak diberitahukan tetapi akibat material yang dipersyaratkan Pasal 256 tidak terjadi, Mahkamah menyatakan ancaman pidana Pasal 256 tidak dapat dikenakan.

Kedua, apabila pemberitahuan telah dilakukan, Mahkamah menegaskan bahwa ancaman pidana berdasarkan Pasal 256 tidak dapat dikenakan berdasarkan pasal tersebut sekalipun kegiatan kemudian menimbulkan akibat sebagaimana dirumuskan dalam norma.

Dari pertimbangan tersebut, sekurang-kurangnya terdapat dua komponen yang secara kumulatif harus diperhatikan untuk Pasal 256: ketiadaan pemberitahuan dan terjadinya akibat material yang dipersyaratkan norma.

Di bagian ini diperlukan kehati-hatian tambahan. Putusan MK 271/2025 memang menggunakan frasa bahwa Pasal 256:

“harus dipandang bersifat kumulatif”

Namun teks Pasal 256 sendiri menggunakan konjungsi “atau” di antara “terganggunya kepentingan umum”, “menimbulkan keonaran”, dan “huru-hara”. Sementara dalam bagian tertentu pertimbangannya, Mahkamah menggunakan formulasi “dan”. Karena itu, tidak aman untuk memperluas putusan menjadi pernyataan kategoris bahwa ketiga akibat tersebut selalu harus terjadi secara bersamaan sebelum Pasal 256 dapat diterapkan.

Formulasi yang paling defensible adalah bahwa Putusan MK 271/2025 secara tegas mensyaratkan ketiadaan pemberitahuan tidak berdiri sendiri dan harus disertai akibat material sebagaimana dimaksud Pasal 256. Mengenai apakah ketiga bentuk akibat harus selalu terbukti sekaligus atau salah satu bentuk akibat yang memenuhi karakter material sudah mencukupi, redaksi norma dan pertimbangan Mahkamah tidak sepenuhnya bebas dari ketegangan tekstual. Karena itu, persoalan tersebut tidak layak disederhanakan melebihi apa yang benar-benar diputuskan Mahkamah.

Ada aspek lain yang juga penting pada tingkat pertanggungjawaban individual. Pasal 256 menggunakan konstruksi:

“Setiap Orang yang ... mengadakan pawai, unjuk rasa, atau demonstrasi ...”

Artinya, teks norma mengandung verba “mengadakan”. Karena itu, keberadaan seseorang sebagai peserta di lokasi aksi tidak dengan sendirinya menjawab apakah ia merupakan subjek pelaku Pasal 256. Harus diperiksa peran orang tersebut dalam kegiatan, perbuatan yang benar-benar dilakukan, dan—apabila diperlukan—ketentuan umum KUHP mengenai pelaku atau penyertaan.

Putusan MK 271/2025 memang dalam pertimbangannya menggunakan istilah penanggung jawab, pemimpin, atau peserta ketika menjelaskan kemungkinan penerapan norma. Akan tetapi, penggunaan istilah tersebut tidak menghapus kebutuhan untuk membuktikan secara individual hubungan orang tertentu dengan perbuatan yang dirumuskan sebagai tindak pidana. Status “peserta demonstrasi” bukan unsur pengganti bagi pembuktian perbuatan.

Hal ini selaras dengan prinsip umum pertanggungjawaban pidana dalam KUHP. Pemidanaan tetap harus berangkat dari perbuatan yang memenuhi rumusan tindak pidana, pertanggungjawaban individual, dan bentuk kesalahan yang dipersyaratkan hukum. Oleh sebab itu, Pasal 256 tidak dapat dibaca sebagai dasar untuk memidana suatu kerumunan secara kolektif hanya karena aksi tersebut tidak diberitahukan.

Putusan MK 271/2025 pada akhirnya menegaskan:

“sanksi pidana sebagaimana diatur dalam norma Pasal 256 UU 1/2023 bukanlah ketentuan yang menghalang-halangi hak warga negara untuk memeroleh hak-haknya sebagaimana yang dijamin oleh UUD NRI Tahun 1945.”

Penegasan tersebut harus dibaca bersama seluruh ratio decidendi, bukan secara terpisah. Mahkamah tidak menghapus Pasal 256 dan pada akhirnya menolak permohonan para Pemohon untuk seluruhnya. Yang dilakukan Mahkamah adalah menjelaskan batas penerapan norma tersebut sehingga kewajiban pemberitahuan tidak diperlakukan seolah-olah setiap ketidakpatuhannya otomatis merupakan tindak pidana.

Karena itu, Putusan MK 271/2025 tidak dapat digunakan untuk mendukung dua kesimpulan ekstrem. Tidak tepat mengatakan bahwa setiap demonstrasi tanpa pemberitahuan otomatis dapat dipidana berdasarkan Pasal 256. Namun tidak tepat pula mengatakan bahwa demonstrasi tanpa pemberitahuan tidak pernah dapat menimbulkan pertanggungjawaban pidana. Pertanggungjawaban berdasarkan Pasal 256 dapat timbul apabila seluruh unsur norma yang relevan terpenuhi dan dapat dibuktikan terhadap orang yang bersangkutan.

Demikian pula, ketidakberlakuan Pasal 256 terhadap suatu keadaan tertentu tidak sama dengan kekebalan terhadap seluruh hukum pidana. Apabila dalam suatu demonstrasi seseorang secara individual melakukan perusakan, kekerasan, penganiayaan, penghasutan untuk melakukan tindak pidana, atau perbuatan lain yang memenuhi unsur delik tersendiri, pertanggungjawaban terhadap perbuatan tersebut harus dianalisis berdasarkan pasal yang relevan dan pembuktiannya masing-masing.

Sebaliknya, fakta bahwa sebagian orang melakukan tindak pidana tidak boleh digunakan untuk memindahkan pertanggungjawaban tersebut kepada setiap peserta aksi.

Di titik inilah pembahasan Pasal 256 berhubungan langsung dengan persoalan berikutnya: dalam demonstrasi yang melibatkan banyak orang, pertanggungjawaban pidana tetap harus bersifat individual dan tidak dapat dibangun semata-mata berdasarkan kehadiran seseorang di tengah massa.

Pertanggungjawaban Pidana dalam Demonstrasi Harus Diindividualisasi

Setelah Pasal 256 KUHP dipahami sebagai delik yang mempunyai unsur-unsur tertentu dan tidak dapat diterapkan hanya berdasarkan ketiadaan pemberitahuan, persoalan berikutnya adalah kepada siapa pertanggungjawaban pidana dapat dibebankan ketika suatu demonstrasi melibatkan banyak orang.

Prinsip dasarnya adalah bahwa keberadaan seseorang di tengah massa tidak dengan sendirinya membuktikan bahwa orang tersebut melakukan tindak pidana yang dilakukan oleh orang lain. Namun prinsip ini juga tidak boleh diperluas menjadi kesimpulan bahwa seseorang hanya dapat dipidana apabila melakukan seluruh perbuatan secara langsung dengan tangannya sendiri. KUHP mengenal pelaku, turut serta, penggerakan, dan pembantuan. Karena itu, yang menentukan tetaplah peran dan perbuatan individual yang dapat dibuktikan, bukan sekadar identitas seseorang sebagai peserta demonstrasi.

Buku Kesatu KUHP terlebih dahulu menempatkan pertanggungjawaban pidana pada hubungan antara perbuatan dan kesalahan. Pasal 36 ayat (1) KUHP menyatakan:

“Setiap Orang hanya dapat dimintai pertanggungjawaban atas Tindak Pidana yang dilakukan dengan sengaja atau karena kealpaan.”

Ayat (2) kemudian memperjelas bahwa pada prinsipnya perbuatan yang dapat dipidana merupakan tindak pidana yang dilakukan dengan sengaja, sedangkan tindak pidana karena kealpaan hanya dapat dipidana apabila secara tegas ditentukan dalam peraturan perundang-undangan.

Artinya, kehadiran fisik dalam suatu lokasi tidak dapat menggantikan pembuktian mengenai perbuatan dan bentuk kesalahan. Jika terjadi perusakan, penganiayaan, pelemparan, pembakaran, atau tindak pidana lain dalam suatu aksi, penegak hukum tetap harus mengidentifikasi siapa melakukan perbuatan tersebut, bagaimana perannya, dalam keadaan apa perbuatan dilakukan, dan bagaimana alat bukti menghubungkan orang tersebut dengan unsur delik yang disangkakan.

Namun individualisasi pertanggungjawaban tidak berarti hukum hanya mengenal “pelaku langsung”. Pasal 20 KUHP mengatur:

“Setiap Orang dipidana sebagai pelaku Tindak Pidana jika:”

yang kemudian mencakup orang yang melakukan sendiri tindak pidana, melakukan melalui perantaraan tertentu, turut serta melakukan, atau menggerakkan orang lain supaya melakukan tindak pidana melalui cara-cara yang ditentukan pasal tersebut.

Demikian pula, Pasal 21 ayat (1) KUHP mengatur pertanggungjawaban sebagai pembantu tindak pidana bagi orang yang dengan sengaja memberikan kesempatan, sarana, atau keterangan untuk melakukan tindak pidana, atau memberikan bantuan pada saat tindak pidana dilakukan.

Dengan demikian, formula hukumnya bukan “hanya orang yang melakukan sendiri yang dapat dipidana”, melainkan: setiap bentuk pertanggungjawaban harus mempunyai dasar normatif dan harus dibuktikan terhadap peran orang yang bersangkutan. Turut berada di lokasi tidak sama dengan “turut serta melakukan” dalam pengertian hukum pidana.

Hal yang sama berlaku apabila suatu tindak pidana memang secara normatif dilakukan secara bersama-sama. Misalnya, Pasal 262 ayat (1) KUHP mengatur:

“Setiap Orang yang dengan terang-terangan atau Di Muka Umum dan dengan tenaga bersama melakukan Kekerasan terhadap orang atau Barang, dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun atau pidana denda paling banyak kategori V.”

Keberadaan delik semacam ini menunjukkan mengapa istilah “tidak ada pertanggungjawaban kolektif” harus digunakan dengan hati-hati. Yang harus ditolak bukan kemungkinan pertanggungjawaban atas perbuatan yang dilakukan bersama-sama, melainkan anggapan bahwa seluruh orang dalam suatu kerumunan otomatis merupakan pelaku hanya karena berada di tempat yang sama. Untuk Pasal 262 sekalipun, tetap harus dibuktikan keterlibatan orang yang bersangkutan dalam kekerasan yang dilakukan dengan tenaga bersama sesuai unsur normanya.

Prinsip individualisasi tersebut juga mempunyai relevansi pada tingkat penanganan kepolisian. Pasal 26 ayat (1) Perkap 7/2012 menyatakan:

“Terhadap peserta yang taat hukum harus tetap diberikan perlindungan hukum.”

Sementara ayat (2) mengarahkan tindakan tegas dan proporsional terhadap pelaku pelanggaran hukum, dan ayat (3) mengarahkan penangkapan serta penghentian tindakan terhadap pelaku yang anarkis.

Struktur tersebut penting. Perkap 7/2012 sendiri tidak menyamakan seluruh massa ketika sebagian orang melakukan pelanggaran. Ia secara normatif membedakan peserta yang taat hukum, pelaku pelanggaran hukum, dan pelaku tindakan anarkis. Perbedaan itu harus mempunyai konsekuensi dalam cara aparat merespons suatu demonstrasi.

Dengan kata lain, fakta bahwa dalam suatu aksi terdapat orang yang melakukan kekerasan tidak otomatis mengubah seluruh peserta yang tetap damai menjadi pelaku kekerasan. Namun sebaliknya, perlindungan terhadap peserta damai juga tidak dapat digunakan oleh orang tertentu untuk menghindari pertanggungjawaban apabila keterlibatannya dalam tindak pidana dapat dibuktikan secara sah.

Dalam perspektif HAM, pembedaan tersebut juga penting. Paragraf 265 SNP Komnas HAM 5, dalam pembahasannya mengenai yurisprudensi, menyebut:

“kritik dan aksi demonstrasi damai merupakan bagian dari kebebasan berekspresi yang harus dilindungi.”

SNP Komnas HAM 5 dalam konteks ini harus ditempatkan sebagai standar interpretatif HAM, bukan sebagai norma yang menghapus keberlakuan ketentuan pidana. Relevansinya adalah untuk mengingatkan bahwa tindakan damai, kritik politik, atau ekspresi yang tidak menyenangkan pihak tertentu tidak boleh secara otomatis disamakan dengan tindak pidana tanpa terlebih dahulu menguji unsur delik yang bersangkutan.

Karena itu, slogan politik, poster, kritik terhadap pejabat, ajakan untuk memperjuangkan atau menolak kebijakan tertentu, maupun kehadiran seseorang dalam suatu demonstrasi tidak dengan sendirinya dapat dikualifikasikan sebagai penghasutan, kekerasan bersama-sama, atau tindak pidana lainnya. Tetapi pernyataan ini juga tidak berarti semua bentuk seruan atau tindakan verbal selalu kebal dari hukum pidana. Apabila suatu ucapan diduga memenuhi delik tertentu—misalnya penghasutan—unsur delik tersebut tetap harus diperiksa berdasarkan isi, konteks, maksud, hubungan dengan perbuatan yang dituju, dan alat bukti yang tersedia.

Kehati-hatian ini penting ketika membaca Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 93/PUU-XXIV/2026, tanggal 16 April 2026, tentang Pengujian Materiil Pasal 246, Pasal 263 ayat (1) dan ayat (2), serta Pasal 264 KUHP terhadap UUD NRI 1945, selanjutnya disebut “Putusan MK 93/2026”.

Putusan tersebut tidak dapat dipakai sebagai dasar untuk menyatakan bahwa Mahkamah telah memberikan batas substantif mengenai apa yang merupakan penghasutan, berita bohong, keonaran, atau ekspresi politik yang dilindungi. Mahkamah tidak memasuki pokok konstitusionalitas norma-norma tersebut.

Dalam pertimbangan hukumnya, Putusan MK 93/2026 menyatakan bahwa para Pemohon tidak mempunyai kedudukan hukum untuk menguji Pasal 263 ayat (1), Pasal 263 ayat (2), dan Pasal 264 KUHP, sedangkan permohonan mengenai Pasal 246: “tidak jelas atau kabur (obscuur)”, sehingga Mahkamah tidak mempertimbangkan lebih lanjut permohonan para Pemohon.

Amar Putusan MK 93/2026 kemudian menyatakan:

“Menyatakan permohonan para Pemohon tidak dapat diterima.”

Konsekuensinya harus dirumuskan secara disiplin. Putusan MK 93/2026 tidak menyatakan Pasal 246, Pasal 263 ayat (1) dan ayat (2), atau Pasal 264 KUHP inkonstitusional; tetapi putusan tersebut juga tidak dapat dibaca sebagai putusan yang secara substantif mengesahkan konstitusionalitas norma-norma itu setelah pemeriksaan pokok perkara. Mahkamah tidak sampai pada tahap tersebut.

Ini sekaligus menunjukkan pentingnya membedakan antara allegatum dan judicial finding. Dalil seorang Pemohon bahwa suatu ekspresi merupakan kritik yang dilindungi, sebagaimana tuduhan aparat bahwa suatu ekspresi merupakan penghasutan atau berita bohong, tetap merupakan dalil sampai kualifikasi hukumnya diputus berdasarkan fakta dan hukum yang relevan. Keberadaan suatu dalil di dalam naskah putusan tidak mengubah dalil tersebut menjadi pendapat Mahkamah.

Dengan demikian, prinsip yang dapat dipertahankan secara ketat adalah bahwa pertanggungjawaban pidana dalam demonstrasi harus diindividualisasi berdasarkan perbuatan, peran, kesalahan, unsur delik, dan alat bukti terhadap orang yang bersangkutan.

Hukum pidana dapat menjangkau pelaku langsung, orang yang turut serta, penggerak, pembantu, maupun orang yang secara terbukti melakukan kekerasan dengan tenaga bersama; tetapi kehadiran dalam kerumunan, afiliasi dengan penyelenggara, atau kedekatan dengan pelaku lain tidak dengan sendirinya menggantikan pembuktian tersebut.

Prinsip individualisasi itu juga mempunyai konsekuensi di lapangan. Jika hanya sebagian orang melakukan tindakan agresif atau kekerasan, muncul pertanyaan berikutnya: apakah aparat dapat memperlakukan seluruh massa dengan tingkat kekuatan yang sama, atau respons harus dibedakan berdasarkan ancaman dan perilaku konkret? Pertanyaan inilah yang menjadi dasar pembahasan mengenai pembubaran dan penggunaan kekuatan oleh kepolisian pada bagian selanjutnya.

Pembubaran Demonstrasi dan Penggunaan Kekuatan Adalah Dua Persoalan Hukum yang Berbeda

Sebagaimana telah dijelaskan pada bagian sebelumnya, adanya dasar hukum untuk menghentikan atau membubarkan suatu kegiatan belum menjawab pertanyaan mengenai bagaimana pembubaran tersebut boleh dilaksanakan. Dasar pembubaran dan dasar penggunaan kekuatan merupakan dua lapisan legalitas yang berbeda.

Perkap 7/2012 sendiri menghendaki respons yang bertahap. Pasal 22 ayat (1) Perkap 7/2012 mensyaratkan tindakan terhadap pelanggaran penyampaian pendapat dilakukan secara:

“profesional, proporsional, prosedural dan dapat dipertanggungjawabkan.”

Selanjutnya, Pasal 22 ayat (2) Perkap 7/2012 menyatakan:

“Penindakan terhadap pelanggaran penyampaian pendapat di muka umum dilakukan secara dini dengan menerapkan urutan tindakan dari metode yang paling lunak sampai yang paling tegas disesuaikan dengan perkembangan situasi dan kondisi.”

Dengan demikian, adanya kewenangan mengambil tindakan tidak berarti aparat bebas langsung memilih tingkat intervensi yang paling keras. Jenis respons harus mempunyai hubungan dengan perilaku, ancaman, serta perkembangan situasi yang benar-benar dihadapi.

Perkap 7/2012 bahkan membedakan respons menurut karakter gangguannya. Terhadap gangguan lalu lintas, misalnya, terlebih dahulu dilakukan peringatan dan pendekatan persuasif; pemindahan paksa baru disebut apabila peringatan tidak dipatuhi, dan pelaksanaannya tetap harus dilakukan secara manusiawi.

Terhadap gangguan ketertiban umum, Pasal 24 ayat (3) Perkap 7/2012 menghendaki tindakan persuasif terlebih dahulu dan, apabila gagal, baru dilanjutkan dengan upaya paksa secara proporsional untuk menghentikan gangguan yang terjadi.

Bahkan ketika suatu kegiatan benar-benar berlangsung anarkis, Pasal 24 ayat (4) Perkap 7/2012 tidak serta-merta menempatkan penggunaan kekuatan sebagai respons pertama. Regulasi tersebut mensyaratkan penghentian melalui himbauan, pendekatan persuasif dan edukatif, kemudian menempatkan upaya paksa sebagai: “jalan terakhir setelah upaya persuasif gagal dilakukan”, serta mensyaratkan penindakan hukum yang profesional, proporsional, dan berdasarkan nesesitas.

Karena itu, legalitas pembubaran tidak otomatis melegitimasi setiap bentuk penggunaan kekuatan. Harus selalu ditanyakan kembali: tindakan apa yang sedang dilakukan oleh orang atau kelompok tertentu, seberapa besar ancamannya, apakah tersedia respons yang lebih ringan, dan apakah penggunaan kekuatan yang dipilih sebanding dengan ancaman tersebut.

Pembedaan ini juga penting terhadap peserta yang tetap damai. Pasal 26 ayat (1) Perkap 7/2012 menyatakan:

“Terhadap peserta yang taat hukum harus tetap diberikan perlindungan hukum.”

Dengan demikian, terjadinya kekerasan oleh sebagian orang tidak dengan sendirinya mengubah seluruh massa menjadi kelompok yang secara hukum boleh diperlakukan dengan tingkat kekuatan yang sama. Respons tetap harus dibedakan sejauh keadaan faktual memungkinkan.

Kapan Gas Air Mata Dapat Digunakan?

Peraturan Kepala Kepolisian Negara Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2009 tentang Penggunaan Kekuatan dalam Tindakan Kepolisian, selanjutnya disebut “Perkap 1/2009”, mengatur tahapan dan prinsip penggunaan kekuatan oleh anggota Polri.

Namun satu batas metodologis harus ditegaskan terlebih dahulu: Perkap 1/2009 bukan peraturan yang secara khusus mengatur demonstrasi dan bukan sumber mandiri kewenangan untuk membubarkan demonstrasi. Fungsinya adalah mengatur bagaimana kekuatan digunakan ketika tindakan kepolisian yang memang mempunyai dasar hukum memerlukan penggunaan kekuatan.

Karena itu, analisis harus dilakukan dalam dua tahap: pertama, apakah tindakan kepolisian tersebut mempunyai dasar hukum; kedua, jika mempunyai dasar, apakah tingkat kekuatan yang digunakan sesuai dengan Perkap 1/2009 dan peraturan yang lebih tinggi.

Pasal 3 Perkap 1/2009 menempatkan antara lain prinsip legalitas, nesesitas, dan proporsionalitas. Legalitas berarti tindakan kepolisian harus sesuai dengan hukum; nesesitas berarti kekuatan hanya digunakan apabila memang diperlukan dan tidak dapat dihindarkan; sedangkan proporsionalitas menuntut kesesuaian tingkat kekuatan dengan ancaman yang dihadapi.

Perkap 1/2009 kemudian membagi penggunaan kekuatan menjadi enam tahap: kekuatan yang berdampak pencegahan; perintah lisan; kendali tangan kosong lunak; kendali tangan kosong keras; kendali senjata tumpul atau alat yang dalam nomenklatur Perkap mencakup antara lain gas air mata dan semprotan cabe; serta, pada tahap tertinggi, kendali dengan senjata api atau alat lain dalam keadaan yang dipersyaratkan.

Tahapan tersebut bukan daftar yang dapat dipilih secara bebas tanpa memperhatikan ancaman. Pasal 5 ayat (2) Perkap 1/2009 mensyaratkan anggota Polri memilih tahapan kekuatan sesuai tingkat bahaya ancaman dengan tetap memperhatikan prinsip-prinsip Pasal 3.

Perkap 1/2009 juga memberikan klasifikasi operasional terhadap perilaku yang dihadapi. “Tindakan pasif” adalah tindakan yang tidak berupa serangan tetapi mengganggu atau dapat mengganggu ketertiban atau keselamatan serta mengabaikan perintah penghentian. “Tindakan aktif” adalah upaya melepaskan diri atau melarikan diri tanpa menyerang, sedangkan “tindakan agresif” adalah tindakan menyerang anggota Polri, masyarakat, harta benda, atau kehormatan kesusilaan.

Klasifikasi tersebut kemudian dihubungkan dengan tingkat kekuatan. Pasal 7 ayat (2) Perkap 1/2009 mengatur bahwa tindakan pasif dihadapi dengan kendali tangan kosong lunak, tindakan aktif dengan kendali tangan kosong keras, sedangkan tindakan agresif dapat dihadapi dengan kendali senjata tumpul dan alat yang dalam Perkap disebut antara lain gas air mata atau semprotan cabe.

Dari struktur tersebut dapat ditarik kesimpulan yang cukup kuat tetapi tetap terbatas: Perkap 1/2009 tidak menempatkan gas air mata sebagai respons otomatis terhadap perilaku pasif.

Artinya, fakta bahwa massa belum membubarkan diri atau tidak segera mengikuti suatu perintah tidak dengan sendirinya menjadikan seluruh peserta sebagai pelaku “tindakan agresif”. Berdasarkan definisi Perkap sendiri, tindakan agresif memerlukan unsur serangan terhadap anggota Polri, masyarakat, harta benda, atau kehormatan kesusilaan.

Namun hal tersebut juga tidak berarti gas air mata tidak pernah dapat digunakan dalam penanganan demonstrasi. Apabila benar-benar terdapat tindakan agresif dan penggunaan alat tersebut memenuhi legalitas, nesesitas, proporsionalitas, serta kondisi faktual yang relevan, Perkap 1/2009 memang menempatkannya dalam tahap kekuatan yang dapat digunakan terhadap tingkat ancaman tersebut.

Yang harus dihindari adalah collective attribution yaitu tindakan agresif yang dilakukan beberapa orang tidak secara otomatis membuktikan bahwa seluruh massa bersifat agresif. Sepanjang secara operasional memungkinkan, penilaian terhadap ancaman dan respons semestinya diarahkan pada perilaku yang benar-benar menimbulkan ancaman, sambil tetap mempertimbangkan keselamatan peserta lain dan masyarakat sekitar.

Perkap 1/2009 juga mengizinkan komunikasi pada setiap tahapan melalui upaya membujuk, memperingatkan, dan memerintahkan penghentian tindakan. Ketentuan ini harus dibaca bersama Perkap 7/2012 yang, khusus dalam konteks penyampaian pendapat, menempatkan pendekatan persuasif sebelum upaya paksa pada keadaan-keadaan yang telah diatur.

Karena itu, tidak cukup mengatakan “massa telah diperintahkan bubar” lalu menyimpulkan bahwa setiap tingkat penggunaan kekuatan otomatis sah. Legalitas tetap membutuhkan pemeriksaan terhadap dasar perintah, perilaku yang dihadapi, tingkat ancaman, kebutuhan penggunaan kekuatan, pilihan alternatif yang tersedia, serta proporsionalitas dampaknya.

Senjata Api Memiliki Ambang Penggunaan yang Lebih Tinggi

Pada tingkat tertinggi, Perkap 1/2009 membedakan secara jelas penggunaan senjata api.

Pasal 7 ayat (2) huruf d mengaitkan senjata api dengan tindakan agresif yang bersifat segera dan dapat menyebabkan luka parah atau kematian, membahayakan keselamatan umum, atau keadaan serius lain yang disebut dalam norma.

Pasal 8 ayat (1) Perkap 1/2009 kemudian mensyaratkan antara lain adanya ancaman segera terhadap luka parah atau kematian serta tidak tersedianya alternatif lain yang beralasan dan masuk akal untuk menghentikan tindakan tersebut.

Lebih tegas lagi, Pasal 8 ayat (2) Perkap 1/2009 menyatakan:

“Penggunaan kekuatan dengan senjata api atau alat lain sebagaimana dimaksud pada ayat (1) merupakan upaya terakhir untuk menghentikan tindakan pelaku kejahatan atau tersangka.”

Karena itu, dasar pembubaran massa tidak sama dengan dasar penggunaan gas air mata; dan dasar penggunaan gas air mata tidak sama dengan dasar penggunaan senjata api. Setiap peningkatan tingkat kekuatan memerlukan justifikasi yang sesuai dengan ancaman yang dihadapi.

Perkap 1/2009 Harus Dibaca Bersama UU Polri yang Berlaku Saat Ini

Perkap 1/2009 tidak boleh dibaca terpisah dari UU Polri setelah perubahan tahun 2026 sebagai norma yang lebih tinggi dan lebih mutakhir.

Pasal 19 ayat (2) UU Polri menentukan bahwa dalam keadaan mendesak yang mengancam keselamatan diri, nyawa, dan/atau kepentingan umum, anggota Polri hanya dapat mengambil tindakan yang diperlukan sebanding dengan ancaman, dilakukan secara terukur, dan seminimal mungkin menimbulkan kerugian bagi pihak lain.

Kemudian, Pasal 19A ayat (1) UU Polri menyatakan:

“Anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya berdasarkan pada prinsip profesional, proporsionalitas, transparansi, dan akuntabilitas.”

Dengan demikian, klasifikasi teknis dalam Perkap 1/2009 harus diterapkan secara harmonis dengan standar undang-undang tersebut. Kesesuaian suatu alat dengan salah satu tahap Perkap belum cukup apabila penggunaan konkretnya tidak sebanding, tidak terukur, atau menimbulkan kerugian yang sebenarnya dapat diminimalkan.

Penggunaan Kekuatan Tetap Membawa Pertanggungjawaban Hukum

Penggunaan kekuatan yang diatur dalam Perkap 1/2009 bukan bentuk imunitas bagi anggota Polri.

Pasal 13 ayat (1) Perkap 1/2009 menyatakan:

“Setiap individu anggota Polri wajib bertanggung jawab atas pelaksanaan penggunaan kekuatan dalam tindakan kepolisian yang dilakukannya.”

Apabila penggunaan kekuatan dilakukan berdasarkan perintah atasan, regulasi tersebut juga tidak menempatkan perintah atasan sebagai pembenaran absolut. Pasal 13 ayat (2) membenarkan anggota untuk tidak menjalankan perintah apabila perintah tersebut bertentangan dengan peraturan perundang-undangan, sedangkan penolakan tersebut harus dapat dipertanggungjawabkan dengan alasan yang masuk akal.

Sebaliknya, atasan yang memberikan perintah juga harus turut bertanggung jawab atas risiko atau akibat sepanjang tindakan bawahan tidak menyimpang dari perintah atau arahan yang diberikan.

Perkap 1/2009 bahkan membentuk kewajiban dokumentasi untuk tingkat penggunaan kekuatan tertentu. Pasal 14 ayat (3) mewajibkan penggunaan kekuatan tahap 4 sampai tahap 6—yang mencakup kendali tangan kosong keras, gas air mata atau alat sejenis dalam tahap 5, dan senjata api dalam tahap 6—segera dilaporkan secara tertulis kepada atasan langsung. Laporan tersebut antara lain harus memuat alasan penggunaan kekuatan, rincian kekuatan yang digunakan, hasilnya, serta akibat atau permasalahan yang ditimbulkan.

Ketentuan tersebut penting karena menunjukkan bahwa penggunaan kekuatan bukan hanya keputusan operasional sesaat, tetapi merupakan tindakan yang harus dapat dievaluasi dan dipertanggungjawabkan secara hukum.

Perkap 7/2012 memperkuat batas tersebut dalam konteks demonstrasi. Peserta yang telah tertangkap harus diperlakukan secara manusiawi dan tidak boleh mengalami kekerasan ataupun pelecehan seksual. Pasal 28 Perkap 7/2012 juga melarang tindakan aparat yang spontan dan emosional, tindakan melampaui kewenangan, kekerasan, penganiayaan, pelecehan, pelanggaran HAM, maupun perbuatan lain yang melanggar peraturan perundang-undangan.

Namun satu batas analisis harus tetap dijaga: pelanggaran terhadap Perkap tidak otomatis berarti telah terjadi tindak pidana oleh anggota Polri. Konsekuensi hukumnya harus ditentukan berdasarkan jenis pelanggaran dan dasar hukum yang relevan—apakah bersifat etik, disiplin, administratif, perdata, pidana, atau berkaitan dengan pelanggaran HAM. Sebaliknya, fakta bahwa suatu tindakan sesuai dengan tahapan Perkap juga belum otomatis membuktikan bahwa seluruh intervensi sejak awal mempunyai dasar hukum yang sah.

Karena itu, penilaian terhadap penggunaan kekuatan dalam demonstrasi harus dilakukan sekurang-kurangnya pada dua lapisan: legalitas intervensinya dan legalitas cara intervensi tersebut dilaksanakan. Suatu pembubaran dapat mempunyai dasar hukum tetapi dilaksanakan dengan kekuatan yang tidak proporsional; sebaliknya, penggunaan alat tertentu yang secara abstrak dikenal dalam Perkap tetap tidak sah apabila kondisi untuk menggunakan kekuatan tersebut tidak terpenuhi.

Pada akhirnya, rangkaian hukumnya harus dijaga secara disiplin: dasar pembubaran → kebutuhan menggunakan kekuatan → tingkat ancaman → pilihan tingkat kekuatan → individualisasi sasaran → proporsionalitas dampak → dokumentasi dan pertanggungjawaban.

Dan apabila penggunaan kekuatan tersebut disertai dengan penangkapan, penahanan, penggeledahan, atau penyitaan, analisis memasuki rezim hukum yang berbeda lagi, yaitu KUHAP 2025. Di situlah pertanyaan berikutnya muncul: apa sebenarnya hak dan perlindungan hukum seorang peserta demonstrasi ketika ia ditangkap atau diproses secara pidana?

Perlindungan Hukum bagi Peserta Demonstrasi yang Ditangkap

Ketika pengamanan demonstrasi beralih menjadi penegakan hukum pidana terhadap orang tertentu, dasar analisisnya juga berubah. Kewenangan yang sebelumnya berkaitan dengan pengaturan, pengamanan, atau pembubaran kegiatan tidak dengan sendirinya menjadi dasar bagi penangkapan, penahanan, penggeledahan, penyitaan, maupun penetapan seseorang sebagai tersangka. Tindakan-tindakan tersebut merupakan Upaya Paksa yang tunduk pada hukum acara pidana.

Sejak 2 Januari 2026, hukum acara pidana nasional diatur melalui Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 20 Tahun 2025 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana, selanjutnya disebut “KUHAP 2025”. Pasal 1 angka 14 KUHAP 2025 memasukkan penetapan tersangka, penangkapan, penahanan, penggeledahan, penyitaan, pemeriksaan surat, penyadapan, pemblokiran, dan larangan keluar wilayah Indonesia ke dalam pengertian Upaya Paksa.

Pengelompokan tersebut penting karena Upaya Paksa pada hakikatnya merupakan intervensi negara terhadap kebebasan atau hak seseorang. Karena itu, penggunaannya harus mempunyai dasar dan mengikuti tata cara yang ditentukan undang-undang. Pasal 2 ayat (1) KUHAP 2025 menegaskan:

“Acara pidana dilaksanakan hanya berdasarkan tata cara yang diatur dalam Undang-Undang.”

Dalam konteks penangkapan, Pasal 94 KUHAP 2025 menyatakan:

“Penangkapan dilakukan terhadap seseorang yang diduga melakukan tindak pidana berdasarkan minimal 2 (dua) alat bukti.”

Karena itu, kehadiran seseorang di lokasi demonstrasi saja tidak cukup untuk menjadi dasar penangkapan sebagai pelaku tindak pidana. Harus terdapat dugaan mengenai tindak pidana tertentu yang dapat dihubungkan kepada orang tersebut dan didasarkan pada sekurang-kurangnya dua alat bukti.

Prinsip yang sama berlaku pada penetapan tersangka. Pasal 90 ayat (1) KUHAP 2025 menentukan bahwa penetapan tersangka dilakukan terhadap seseorang yang diduga melakukan tindak pidana berdasarkan minimal dua alat bukti. Penetapan tersebut juga harus dituangkan dalam surat penetapan dan diberitahukan kepada tersangka sesuai tenggat yang ditentukan undang-undang.

Namun dua alat bukti tidak boleh dipahami hanya sebagai persoalan jumlah. Alat bukti tersebut tetap harus relevan dengan dugaan tindak pidana dan mempunyai hubungan dengan orang yang dikenai tindakan. Dengan demikian, prinsip individualisasi pertanggungjawaban yang telah dibahas sebelumnya berlanjut ke ranah hukum acara: bukti mengenai tindakan orang lain di dalam massa tidak dengan sendirinya menjadi bukti terhadap setiap peserta.

KUHAP 2025 juga mengatur formalitas penangkapan. Pasal 95 ayat (1) dan ayat (2) mengharuskan Penyidik memperlihatkan surat tugas dan memberikan surat perintah penangkapan yang memuat identitas tersangka, alasan penangkapan, uraian singkat tindak pidana yang dipersangkakan, dan tempat tersangka diperiksa. Tembusannya harus diberikan kepada keluarga tersangka atau pihak yang ditentukan undang-undang paling lama satu hari sejak penangkapan.

Pengecualian berlaku dalam keadaan Tertangkap Tangan. Dalam keadaan tersebut, penangkapan dapat dilakukan tanpa surat perintah, tetapi orang yang tertangkap beserta barang bukti harus segera diserahkan kepada Penyidik atau Penyidik Pembantu. Dengan demikian, pengecualian tertangkap tangan tidak boleh diperlakukan sebagai alasan untuk mengabaikan seluruh perlindungan hukum setelah penangkapan terjadi.

Pasal 96 KUHAP 2025 kemudian menentukan:

“Penangkapan dilakukan paling lama 1x24 (satu kali dua puluh empat) jam, kecuali ditentukan lain oleh Undang-Undang.”

Tenggat tersebut menunjukkan mengapa penangkapan harus dibedakan dari penahanan. Seseorang yang ditangkap tidak otomatis dapat terus ditahan setelah jangka waktu penangkapan berakhir. Penahanan merupakan Upaya Paksa tersendiri dengan persyaratan yang berbeda.

Pembedaan ini sangat relevan apabila seseorang hanya disangkakan melanggar Pasal 256 KUHP. Pasal tersebut mempunyai ancaman pidana penjara paling lama enam bulan atau denda kategori II. Sementara itu, Pasal 100 ayat (1) KUHAP 2025 pada prinsipnya membatasi penahanan terhadap tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara lima tahun atau lebih, dan ayat (2) memberikan daftar tindak pidana tertentu yang tetap dapat dikenai penahanan. Pasal 256 KUHP tidak tercantum dalam daftar tersebut.

Karena itu, apabila sangkaan semata-mata didasarkan pada Pasal 256 KUHP, berdasarkan struktur Pasal 100 KUHAP 2025, dasar umum untuk melakukan penahanan tidak terpenuhi hanya karena sangkaan Pasal 256 tersebut. Kesimpulan ini harus tetap dibatasi pada sangkaan Pasal 256 saja; apabila terdapat sangkaan tindak pidana lain yang memenuhi syarat penahanan, analisis hukumnya tentu berbeda.

Bahkan untuk tindak pidana yang memenuhi kategori Pasal 100, penahanan tidak menjadi otomatis. Pasal 100 ayat (5) masih mensyaratkan dugaan tindak pidana berdasarkan minimal dua alat bukti yang sah dan keadaan tertentu, antara lain mengabaikan panggilan secara berulang, menghambat pemeriksaan, berupaya melarikan diri, merusak atau menghilangkan barang bukti, melakukan ulang tindak pidana, atau memengaruhi saksi.

Dengan demikian, harus selalu dipisahkan antara dasar penangkapan, dasar penahanan, dan dasar pemidanaan. Seseorang dapat ditangkap tetapi kemudian tidak memenuhi syarat untuk ditahan; dan sahnya suatu penangkapan atau penahanan juga tidak sama dengan pembuktian bahwa orang tersebut bersalah.

Setelah berstatus tersangka atau terdakwa, perlindungan prosesualnya semakin jelas. Pasal 142 KUHAP 2025 antara lain memberikan hak untuk memilih, menghubungi, dan memperoleh pendampingan Advokat dalam setiap pemeriksaan; diberitahu secara jelas mengenai sangkaan atau dakwaan; diberitahu mengenai haknya; memperoleh Jasa Hukum atau Bantuan Hukum; serta:

“memberikan atau menolak untuk memberikan keterangan berkaitan dengan sangkaan atau dakwaan yang dikenakan kepadanya.”

Pasal yang sama juga memberikan hak untuk berkomunikasi dengan keluarga dan Advokat, mengajukan Ganti Rugi dan Rehabilitasi, serta:

“bebas dari penyiksaan, intimidasi, perbuatan tidak manusiawi atau merendahkan harkat dan martabat manusia selama proses hukum yang dijalankan berdasarkan ketentuan dalam Undang-Undang ini.”

Karena itu, penangkapan terhadap peserta demonstrasi tidak menempatkan orang tersebut di luar perlindungan hukum. Status tersangka sekalipun bukan penghapusan hak atas integritas fisik, pendampingan hukum, informasi mengenai sangkaan, maupun hak untuk tidak memberikan keterangan mengenai sangkaan atau dakwaan.

Keabsahan Upaya Paksa juga tunduk pada kontrol pengadilan. Pasal 158 KUHAP 2025 menempatkan “sah atau tidaknya pelaksanaan Upaya Paksa” dalam ruang lingkup kewenangan pengadilan negeri melalui praperadilan, sedangkan Pasal 160 ayat (1) memberikan hak kepada tersangka, keluarga tersangka, atau Advokatnya untuk mengajukan permohonan pemeriksaan atas keabsahan Upaya Paksa tersebut.

Perlindungan hukum tidak berhenti pada legalitas penangkapan. Pasal 235 KUHAP 2025 juga mensyaratkan alat bukti dapat diautentikasi dan diperoleh secara tidak melawan hukum. Pasal 235 ayat (5) secara tegas menentukan bahwa alat bukti yang oleh hakim dinyatakan tidak autentik dan/atau diperoleh secara melawan hukum:

“tidak dapat digunakan sebagai alat bukti pada pemeriksaan di sidang pengadilan dan tidak memiliki kekuatan pembuktian.”

Dengan demikian, ketika pengamanan demonstrasi berubah menjadi proses pidana, analisis hukum harus ikut berubah. Tidak cukup lagi bertanya apakah aksi diberitahukan, dibubarkan, atau terjadi gangguan. Harus diperiksa pula tindak pidana apa yang disangkakan, bukti apa yang menghubungkan orang tersebut dengan perbuatan, apakah penangkapan memenuhi syarat, apakah penahanan mempunyai dasar tersendiri, apakah hak tersangka dipenuhi, dan apakah alat bukti diperoleh secara sah.

Bagaimana Menguji Apakah Pembatasan terhadap Demonstrasi Proporsional?

Seluruh pembahasan sebelumnya menunjukkan bahwa negara memang dapat melakukan pembatasan dan intervensi terhadap penyampaian pendapat dalam kondisi tertentu. Namun pertanyaan hukumnya tidak berhenti pada “apakah negara mempunyai tujuan yang sah”. Harus diperiksa pula apakah cara yang dipilih untuk mencapai tujuan tersebut masih berada dalam batas yang dibenarkan hukum.

Di sini perlu diberikan satu batas metodologis. UUD NRI 1945 dan ICCPR tidak menuliskan secara literal suatu formula empat tahap bernama legitimate aim, suitability, necessity, dan balancing. Empat tahap tersebut digunakan di sini sebagai kerangka analitis proporsionalitas untuk membantu menilai pembatasan secara sistematis; dasar normatifnya tetap harus ditarik dari ketentuan pembatasan hak yang berlaku.

Pasal 28J ayat (2) UUD NRI 1945 mensyaratkan pembatasan hak ditetapkan dengan undang-undang dan diarahkan pada tujuan yang diakui secara konstitusional. Sementara itu, Pasal 21 ICCPR mengakui hak berkumpul secara damai dan hanya memperkenankan pembatasan yang sesuai dengan hukum serta diperlukan dalam masyarakat demokratis untuk keamanan nasional, keselamatan publik, ketertiban umum, kesehatan atau moral publik, atau perlindungan hak dan kebebasan orang lain.

Tahap pertama adalah legitimate aim. Negara harus dapat menunjukkan tujuan pembatasan yang memang diakui hukum. Melindungi keselamatan orang lain, mencegah kekerasan, menjaga akses terhadap pelayanan publik, atau menjaga ketertiban umum dapat merupakan tujuan yang sah. Sebaliknya, ketidaksukaan terhadap isi kritik atau keinginan menghindari rasa tidak nyaman politik tidak dengan sendirinya merupakan tujuan yang sah untuk membatasi kebebasan berkumpul secara damai.

Tahap kedua adalah suitability atau kesesuaian. Tindakan yang dipilih harus mempunyai hubungan rasional dengan ancaman yang ingin dicegah. Apabila risikonya adalah bentrokan antara dua kelompok, misalnya, perubahan rute atau pemisahan fisik kelompok dapat mempunyai hubungan rasional dengan tujuan keselamatan. Sebaliknya, menangkap peserta yang tidak mempunyai hubungan dengan kekerasan memerlukan justifikasi yang berbeda dan tidak dapat dibenarkan hanya dengan menyebut kepentingan ketertiban secara umum.

Tahap ketiga adalah necessity. Pertanyaannya bukan hanya apakah suatu tindakan dapat membantu mencapai tujuan, tetapi apakah tersedia alternatif lain yang sama efektifnya dengan pembatasan yang lebih ringan terhadap hak. Negosiasi, pengaturan arus lalu lintas, perubahan terbatas terhadap rute, pemisahan pelaku agresif dari peserta damai, pemberian peringatan, atau pemberian kesempatan yang realistis untuk meninggalkan lokasi merupakan contoh pilihan yang perlu dipertimbangkan sesuai keadaan konkret sebelum beralih kepada intervensi yang lebih berat.

Tahap keempat adalah balancing atau proporsionalitas dalam arti sempit. Kerugian terhadap kebebasan berkumpul, integritas fisik, kebebasan pribadi, dan hak pihak lain harus dibandingkan dengan manfaat konkret yang hendak diperoleh dari pembatasan. Semakin berat tindakan negara—mulai dari pembubaran total, penggunaan gas air mata, penangkapan dalam jumlah besar, sampai penggunaan senjata api—semakin kuat pula justifikasi faktual dan hukum yang diperlukan.

Kerangka ini berkorelasi dengan ketentuan internal kepolisian yang telah dibahas sebelumnya. Prinsip nesesitas dan proporsionalitas dalam Perkap 1/2009, metode dari yang paling lunak menuju yang paling tegas dalam Perkap 7/2012, serta kewajiban bertindak sebanding, terukur, dan seminimal mungkin merugikan pihak lain dalam UU Polri menunjukkan bahwa pembatasan dan penggunaan kekuatan tidak dibentuk sebagai kewenangan biner: boleh atau tidak boleh, tetapi harus disesuaikan dengan tingkat kebutuhan dan ancaman.

SNP Komnas HAM 5 memberikan penguatan interpretatif. Paragraf 208 menekankan bahwa pembatasan harus merupakan kebutuhan untuk mencapai tujuan yang ditentukan, proporsional dengan tujuan serta kepentingan publik, dan tidak mengurangi atau menghapus hak itu sendiri. Paragraf 209 selanjutnya mengaitkan pembatasan dengan pengaturan melalui undang-undang dalam konteks ketertiban umum.

SNP Komnas HAM 5 bukan norma yang menggantikan UUD, undang-undang, ataupun putusan pengadilan. Fungsinya dalam analisis ini adalah interpretatif: membantu menguji apakah istilah seperti “ketertiban umum”, “keamanan”, atau “kepentingan umum” dipergunakan secara terlalu luas sehingga pembatasan justru kehilangan hubungan dengan ancaman konkret yang hendak ditangani.

Karena itu, proporsionalitas tidak dapat dinilai hanya dari hasil akhirnya. Fakta bahwa keadaan akhirnya terkendali tidak dengan sendirinya membuktikan bahwa setiap tindakan yang digunakan untuk mencapainya sah. Sebaliknya, terjadinya akibat yang tidak diinginkan juga tidak otomatis membuktikan bahwa tindakan aparat sejak awal melawan hukum. Penilaian harus dilakukan berdasarkan informasi yang tersedia pada saat keputusan diambil, dasar kewenangan, ancaman yang dihadapi, alternatif yang tersedia, cara pelaksanaan, serta dampak yang secara wajar dapat diperkirakan.

Membedakan Das Sollen, Das Sein, Allegatum, dan Judicial Finding

Pada akhirnya, seluruh norma mengenai pemberitahuan, pembubaran, pemidanaan, penggunaan kekuatan, dan Upaya Paksa hanya dapat diterapkan dengan benar apabila norma hukum dan fakta konkret tidak dicampurkan. Dalam pembahasan demonstrasi yang sering berkembang cepat di ruang publik, pembedaan ini sangat penting untuk menghindari kesimpulan yang prematur.

Das Sollen adalah apa yang ditentukan oleh hukum. Contohnya, UU 9/1998 menentukan kewajiban pemberitahuan; KUHP menentukan unsur tindak pidana; Perkap menentukan batas penggunaan kekuatan; dan KUHAP 2025 menentukan syarat Upaya Paksa. Das Sollen menjawab pertanyaan “apa yang menurut hukum seharusnya dilakukan atau dipenuhi?”

Das Sein adalah keadaan faktual yang benar-benar terjadi dalam peristiwa konkret. Namun dalam analisis hukum, keberadaan Das Sein sering kali masih harus dibuktikan. Apakah surat pemberitahuan benar telah diterima? Apakah peringatan diberikan? Siapa melempar benda? Apakah terdapat serangan? Siapa memerintahkan penggunaan gas air mata? Apakah tersedia jalur bagi peserta untuk meninggalkan lokasi? Semua itu merupakan persoalan faktual yang jawabannya harus dibangun dari bukti, bukan asumsi.

Allegatum adalah apa yang didalilkan atau diklaim oleh suatu pihak. Pernyataan bahwa “massa anarkis”, bahwa “aparat menyerang tanpa peringatan”, bahwa seorang peserta “menghasut”, ataupun bahwa penangkapan dilakukan “secara sewenang-wenang” belum otomatis menjadi fakta hukum hanya karena dikemukakan oleh aparat, peserta, kuasa hukum, organisasi masyarakat, atau media. Masing-masing tetap harus diverifikasi terhadap bukti dan norma yang relevan.

Sementara itu, judicial finding adalah fakta, penilaian, atau kesimpulan hukum yang benar-benar ditetapkan oleh pengadilan dalam putusannya. Bahkan ketika membaca putusan pengadilan, disiplin sumber tetap diperlukan: uraian mengenai dalil Pemohon, jawaban pihak lain, keterangan saksi, atau pendapat ahli yang dicantumkan dalam suatu putusan tidak otomatis merupakan pendapat atau temuan pengadilan. Harus dilihat bagian pertimbangan hukum, konklusi, dan amar untuk mengetahui apa yang benar-benar diputus.

Putusan MK 93/2026 yang telah dibahas sebelumnya memberikan contoh yang jelas. Fakta bahwa permohonan memuat sejumlah tuduhan atau uraian mengenai pengalaman para Pemohon tidak membuat uraian tersebut menjadi judicial finding. Mahkamah justru tidak memasuki pokok pengujian norma tertentu karena persoalan kedudukan hukum dan kekaburan permohonan.

Pembedaan ini juga berlaku dalam arah sebaliknya. Judicial finding tidak boleh diperluas melampaui apa yang benar-benar diputus. Putusan MK 271/2025, misalnya, memberikan penafsiran penting terhadap Pasal 256 KUHP, tetapi tidak berarti Mahkamah telah menentukan legalitas setiap pembubaran, setiap penangkapan, atau setiap penggunaan kekuatan dalam demonstrasi konkret yang berbeda.

Dengan demikian, analisis hukum yang disiplin harus bergerak secara berurutan: identifikasi norma yang berlaku; pastikan fakta yang benar-benar dapat dibuktikan; pisahkan klaim masing-masing pihak; kemudian tentukan apakah sudah terdapat temuan pengadilan yang relevan dan sejauh mana daya ikat atau relevansinya terhadap perkara yang sedang dianalisis.

Pembedaan tersebut mencegah dua kesalahan yang sama berbahayanya: mengubah tuduhan menjadi fakta, dan mengubah suatu aturan atau putusan yang terbatas ruang lingkupnya menjadi kesimpulan hukum yang terlalu luas. Untuk artikel mengenai penyampaian pendapat di muka umum, disiplin inilah yang menjaga agar pembahasan tetap kritis terhadap tindakan negara tanpa terlebih dahulu menganggap negara selalu salah, sekaligus melindungi kebebasan warga tanpa terlebih dahulu menganggap setiap tindakan peserta selalu sah.

Penutup

Kemerdekaan menyampaikan pendapat di muka umum merupakan hak konstitusional warga negara, bukan fasilitas yang diberikan atas kebijaksanaan aparat. UUD NRI 1945, UU 9/1998, serta ICCPR memberikan perlindungan terhadap kebebasan tersebut, sementara hukum juga menetapkan kewajiban agar pelaksanaannya menghormati hak orang lain, keselamatan publik, dan ketertiban umum.

Kewajiban pemberitahuan kepada Polri harus dipahami secara tepat: pemberitahuan bukan izin. Putusan MK 271/2025 telah menegaskan bahwa mekanisme tersebut tidak boleh berubah menjadi instrumen perizinan. Bahkan dalam konteks Pasal 256 KUHP, tidak adanya pemberitahuan saja belum cukup untuk menimbulkan pertanggungjawaban pidana; pasal itu merupakan delik materiil yang mensyaratkan akibat sebagaimana ditentukan norma.

Pada saat yang sama, hak demonstrasi tidak memberikan kekebalan terhadap tindak pidana yang benar-benar dilakukan secara individual. Kekerasan, perusakan, atau tindak pidana lain tetap dapat diproses apabila unsur-unsurnya terpenuhi. Namun pertanggungjawaban tersebut harus dibangun berdasarkan perbuatan dan alat bukti terhadap orang yang bersangkutan, bukan semata-mata karena ia berada di tengah massa.

Bagi Polri, kewenangan menjaga keamanan tidak identik dengan kewenangan menggunakan kekuatan tanpa batas. Perkap 7/2012 dan Perkap 1/2009 sendiri mensyaratkan legalitas, nesesitas, proporsionalitas, tindakan bertahap, perlindungan terhadap peserta yang taat hukum, perlakuan manusiawi terhadap orang yang telah ditangkap, serta pertanggungjawaban terhadap penggunaan kekuatan. UU Polri setelah perubahan tahun 2026 semakin memperkuat profesionalitas, proporsionalitas, transparansi, akuntabilitas, dan tindakan yang seminimal mungkin menimbulkan kerugian.

Karena itu, penilaian terhadap suatu peristiwa demonstrasi harus dilakukan per tindakan dan per tahap. Legalitas demonstrasi, legalitas pembubaran, legalitas penggunaan kekuatan, legalitas penangkapan, dan pertanggungjawaban pidana adalah pertanyaan hukum yang berbeda. Satu tindakan yang sah tidak secara otomatis membuat semua tindakan berikutnya juga sah.

Dalam negara hukum demokratis, tujuan menjaga ketertiban dan tujuan melindungi kebebasan berpendapat seharusnya tidak ditempatkan sebagai dua kepentingan yang selalu saling meniadakan. Hukum justru mengharuskan keduanya dipertemukan melalui legalitas, kepastian hukum, kebutuhan, proporsionalitas, perlindungan hak asasi manusia, dan pertanggungjawaban terhadap penggunaan kewenangan negara.

Disclaimer Profesional

Artikel ini disusun untuk tujuan informasi dan edukasi hukum berdasarkan peraturan perundang-undangan serta informasi yang tersedia pada saat penulisan. Pembahasan terhadap peristiwa konkret tidak dimaksudkan sebagai kesimpulan mengenai bersalah atau tidaknya pihak tertentu maupun sah atau tidaknya suatu tindakan sebelum seluruh dokumen dan fakta yang relevan diperiksa. Setiap perkara memiliki keadaan faktual dan hukum yang berbeda. Untuk menentukan langkah hukum dalam perkara konkret diperlukan pemeriksaan dokumen, bukti, status proses hukum, serta konsultasi dengan advokat.

Informasi dan Konsultasi Lanjutan

Apabila Anda memiliki persoalan hukum yang ingin dikonsultasikan lebih lanjut, Anda dapat mengirimkan pertanyaan melalui tautan yang tersedia, menghubungi melalui surel di lawyerpontianak@gmail.com, atau menghubungi Kantor Hukum Eka Kurnia Chrislianto & Rekan di sini.

Bagikan Dokumen Ini

WhatsApp LinkedIn X (Twitter)

Tautan berhasil disalin!