Pengantar
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 37 Tahun 2004 tentang Kepailitan dan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang, selanjutnya disebut “UU 37/2004”, tidak menempatkan keadaan insolven sebagai syarat untuk menjatuhkan putusan pernyataan pailit.
Pernyataan itu perlu diletakkan di awal karena keliru memahaminya akan merusak seluruh bangunan penalaran yang menyusul dalam artikel ini.
Pasal 2 ayat (1) UU 37/2004 menyatakan:
“Debitor yang mempunyai dua atau lebih Kreditor dan tidak membayar lunas sedikitnya satu utang yang telah jatuh waktu dan dapat ditagih, dinyatakan pailit dengan putusan Pengadilan, baik atas permohonannya sendiri maupun atas permohonan satu atau lebih kreditornya.”
Norma itu tidak menyebut ketidakmampuan membayar, tidak menyebut perbandingan aktiva dengan pasiva, dan tidak menyebut prospek kelangsungan usaha.
Sementara itu, istilah “insolvensi” baru muncul di ruang normatif yang sepenuhnya berbeda, yaitu pada tahap pemberesan sesudah putusan pailit berkekuatan hukum, sebagaimana diatur dalam Pasal 178 ayat (1) dan Pasal 187 ayat (1) UU 37/2004, serta didefinisikan hanya dalam Penjelasan Pasal 57 ayat (1) UU 37/2004 sebagai “keadaan tidak mampu membayar”.
Dengan demikian, dalam sistem hukum Indonesia, kepailitan dan insolvensi bukanlah dua kata untuk satu hal yang sama; keduanya adalah dua institut yuridis yang dipisahkan oleh jarak prosedural yang panjang dan oleh konsekuensi hukum yang berlainan.
Kekeliruan menyamakan keduanya bukan sekadar kesalahan peristilahan. Ia melahirkan konsekuensi praktis yang berat. Debitor yang sepenuhnya solven — yang nilai asetnya jauh melampaui utangnya dan yang usahanya berjalan menguntungkan — tetap dapat dinyatakan pailit sepanjang terbukti secara sederhana bahwa ia memiliki dua kreditor dan satu utang jatuh tempo yang tidak dibayar lunas.
Praktik peradilan telah membuktikan hal tersebut bukan kemungkinan teoretis. Sebaliknya, debitor yang secara ekonomi sudah hancur belum tentu berada dalam “keadaan insolvensi” menurut UU 37/2004, karena status itu baru lahir apabila perdamaian tidak ditawarkan, ditolak, atau pengesahannya ditolak.
Ketegangan antara insolvensi sebagai fakta ekonomi dan insolvensi sebagai status yuridis inilah yang menjadi sumber sebagian besar persoalan doktrinal dan praktis dalam hukum kepailitan Indonesia, dan ketegangan itu memuncak pada Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor 181/PUU-XXIII/2025 tanggal 25 Mei 2026, yang mengoreksi secara konstitusional kapan tepatnya keadaan insolvensi dianggap dimulai.
Artikel ini disusun untuk menjawab tiga kegelisahan yang saling bertaut.
Pertama, teori-teori hukum kepailitan apa yang menjadi landasan filosofis dan normatif sistem kepailitan modern, dan sejauh mana teori-teori itu benar-benar terinternalisasi — bukan sekadar dikutip — dalam UU 37/2004.
Kedua, apa sesungguhnya makna kepailitan sebagai sita umum, dan akibat hukum apa yang lahir dari sifat kolektif tersebut.
Ketiga, bagaimana konsep insolvensi dipahami melalui cash flow test (pengujian arus kas), balance sheet test (pengujian neraca), dan going concern value (nilai kelangsungan usaha), serta bagaimana ketiganya berhadapan dengan paradigma normatif UU 37/2004.
Pendekatan yang digunakan bersifat yuridis-normatif dan diperkuat dengan pendekatan teoretis, konseptual, perundang-undangan, komparatif, historis, serta pendekatan kasus. Uraian disusun dari yang fundamental menuju yang spesifik, dengan komitmen untuk menunjukkan bukan hanya apa yang dikatakan norma, melainkan juga apa yang tidak dikatakannya dan mengapa kesenjangan itu penting.
Pembahasan
Sebelum masuk pada teori satu per satu, satu peringatan metodologis perlu ditegaskan. Teori-teori yang akan diuraikan di bawah ini hampir seluruhnya lahir dari perdebatan akademik Anglo-Amerika sepanjang 1980-an hingga 2000-an, dalam konteks Bankruptcy Code Amerika Serikat yang memisahkan secara tajam antara likuidasi (Chapter 7) dan reorganisasi (Chapter 11).
Memindahkan teori-teori itu ke dalam pembacaan UU 37/2004 hanya sah dilakukan sebagai kerangka analitis untuk menguji koherensi hukum positif Indonesia, bukan sebagai dalil bahwa pembentuk undang-undang Indonesia secara sadar menganut teori tertentu. Risalah pembentukan UU 37/2004 tidak menyebut satu pun nama teori tersebut; yang disebut secara eksplisit dalam Penjelasan Umum UU 37/2004 adalah empat asas, yaitu asas keseimbangan, asas kelangsungan usaha, asas keadilan, dan asas integrasi.
Karena itu, setiap pernyataan bahwa teori tertentu “dianut” oleh UU 37/2004 dalam artikel ini harus dibaca sebagai penilaian atas kesesuaian struktur normatif, bukan sebagai klaim historis mengenai maksud pembentuk undang-undang.
Universality Theory (Teori Universalitas)
Teori universalitas dalam hukum kepailitan sesungguhnya memiliki dua makna yang kerap dikacaukan, dan pengacauan itu adalah salah satu sumber kesalahpahaman paling umum di kalangan praktisi.
Makna pertama bersifat domestik yaitu kepailitan bersifat universal karena meliputi seluruh kekayaan debitor, bukan hanya benda tertentu yang menjadi objek sengketa. Makna kedua bersifat internasional yaitu kepailitan bersifat universal karena satu forum tunggal di negara tempat kepentingan utama debitor berada seharusnya mengadministrasikan seluruh aset debitor di mana pun aset itu berada, dan putusan forum tersebut diakui serta dilaksanakan oleh negara-negara lain.
Jay Lawrence Westbrook, pendukung paling berpengaruh dari universalisme dalam pengertian kedua, merumuskan gagasan itu sebagai “one court applying one law” untuk seluruh kepailitan multinasional, dengan argumen bahwa hanya melalui forum tunggal nilai perusahaan dapat dimaksimalkan dan perilaku oportunistik kreditor lintas yurisdiksi dapat dicegah.[1]
Dasar filosofis teori ini terletak pada karakter kepailitan sebagai prosedur kolektif. Apabila tujuan kepailitan adalah membagi nilai yang terbatas di antara sekumpulan kreditor secara adil, maka pemisahan aset ke dalam beberapa prosedur nasional yang berjalan sendiri-sendiri akan menghancurkan nilai kolektif itu — sebagian kreditor memperoleh pelunasan penuh semata-mata karena kebetulan berada di yurisdiksi tempat aset terletak, sementara kreditor lain tidak memperoleh apa pun. Universalisme, dengan demikian, adalah perluasan logis dari prinsip paritas creditorium (kesetaraan kedudukan para kreditor) ke ranah lintas batas negara.
Pada titik implementasi inilah harus dinyatakan secara tegas bahwa Indonesia tidak menganut teori universalitas dalam pengertian internasional. Pernyataan yang menyebut bahwa UU 37/2004 mengakui putusan pailit asing adalah keliru dan berpotensi menyesatkan. Indonesia bukan negara yang mengadopsi UNCITRAL Model Law on Cross-Border Insolvency, dan UU 37/2004 tidak memuat satu pun ketentuan mengenai pengakuan (recognition) atau pelaksanaan (enforcement) putusan kepailitan asing, maupun mengenai kerja sama antarpengadilan lintas yurisdiksi.
Pasal 212, Pasal 213, dan Pasal 214 UU 37/2004 — satu-satunya ketentuan dalam Bagian Kesepuluh yang berjudul “Ketentuan-ketentuan Hukum Internasional” — sama sekali bukan ketentuan pengakuan putusan asing. Pasal 212 UU 37/2004 menyatakan:
“Kreditor yang setelah putusan pernyataan pailit diucapkan, mengambil pelunasan seluruh atau sebagian piutangnya dari benda yang termasuk harta pailit yang terletak di luar wilayah Negara Republik Indonesia, yang tidak diperikatkan kepadanya dengan hak untuk didahulukan wajib mengganti kepada harta pailit segala apa yang diperolehnya.”
Ketentuan itu adalah kaidah pengembalian atau hotchpot yang bekerja ke dalam, yakni memaksa kreditor yang telah memperoleh pelunasan di luar negeri untuk mengembalikannya ke dalam harta pailit Indonesia. Pasal 213 dan Pasal 214 UU 37/2004 memperluas kewajiban serupa terhadap kreditor yang memindahkan piutang atau utangnya kepada pihak ketiga dengan maksud memperoleh pelunasan atau perjumpaan utang di luar negeri.
Perbedaan ini bukan perbedaan semantik. Kaidah hotchpot berlaku hanya sepanjang kreditor yang bersangkutan tunduk pada yurisdiksi Indonesia; ia sama sekali tidak memberi kurator Indonesia kewenangan untuk menguasai aset di luar negeri, dan tidak pula mewajibkan pengadilan asing menghormati putusan pailit Indonesia.
Dengan kata lain, UU 37/2004 memilih teritorialisme yang dilengkapi mekanisme pengembalian internal, bukan universalisme. Dalam praktik, eksekusi terhadap harta pailit berdasarkan putusan kepailitan yang dijatuhkan di luar yurisdiksi Indonesia tidak dapat dilaksanakan di Indonesia, demikian pula sebaliknya.
Yang benar-benar berlaku di Indonesia adalah universalitas dalam pengertian domestik, dan itu pun bersumber dari norma yang berbeda. Pasal 21 UU 37/2004 menyatakan:
“Kepailitan meliputi seluruh kekayaan Debitor pada saat putusan pernyataan pailit diucapkan serta segala sesuatu yang diperoleh selama kepailitan.”
Inilah dasar tekstual dari sifat universal kepailitan Indonesia — universal terhadap objek, bukan universal terhadap yurisdiksi. Adapun prinsip concursus creditorium, yakni berkumpulnya seluruh kreditor dalam satu forum, memang dianut, tetapi ia merupakan derivasi dari sifat sita umum dan dari Pasal 1131 serta Pasal 1132 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata, bukan dari pengakuan terhadap universalisme internasional.
Secara kritis, kekosongan pengaturan kepailitan lintas batas negara adalah kelemahan struktural UU 37/2004 yang semakin sulit dipertahankan.
Sudiarto menilai penormaan asas integrasi terkait cross-border insolvency dalam UU 37/2004 masih kabur (vague of norm) karena belum dirumuskan secara tegas, jelas, dan lengkap mengenai persyaratan pengakuan dan pelaksanaan putusan kepailitan asing serta kewenangan kurator dalam kepailitan lintas batas, sehingga menjadi hambatan penerapan asas integrasi.[2]
Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang Perubahan atas UU 37/2004 yang disusun Badan Pembinaan Hukum Nasional pada 2017 secara eksplisit merekomendasikan adopsi kerangka UNCITRAL Model Law, mencakup pengakuan proses kepailitan asing, kerja sama antarpengadilan, dan pilihan di antara prinsip universalitas, teritorialitas, atau universalitas termodifikasi.[3]
Hingga April 2026, rekomendasi itu belum terwujud; Ketua Umum Asosiasi Kurator dan Pengurus Indonesia menyatakan revisi UU 37/2004 belum masuk Program Legislasi Nasional 2026, dan kekosongan pengaturan cross-border insolvency disebut sebagai salah satu persoalan paling mendesak mengingat Belanda, Singapura, dan Malaysia telah lebih dahulu memperbarui kerangka insolvensinya.[4]
Creditor’s Bargain Theory (Teori Tawar-Menawar Kreditor)
Creditor’s bargain theory adalah teori normatif hukum kepailitan yang paling berpengaruh dan sekaligus paling banyak diserang. Thomas H. Jackson merumuskannya melalui sebuah eksperimen berpikir yaitu seandainya para kreditor dapat bernegosiasi satu sama lain sebelum debitor mengalami kesulitan keuangan — yakni ex ante, di balik semacam tabir ketidaktahuan mengenai siapa yang kelak akan menjadi kreditor pertama yang mengeksekusi — aturan apa yang secara rasional akan mereka sepakati?
Jawaban Jackson adalah bahwa mereka akan menyepakati suatu prosedur kolektif yang menangguhkan eksekusi individual, karena setiap kreditor menyadari bahwa “race to the courthouse” (perlombaan menuju pengadilan) menghasilkan hasil yang secara agregat lebih buruk bagi mereka semua: aset dipecah dan dijual terpisah dengan nilai likuidasi yang rendah, biaya pemantauan meningkat, dan nilai perusahaan sebagai kesatuan yang berjalan hancur.[5]
Konsekuensi normatif dari premis ini bersifat membatasi, dan justru di sinilah kekuatan sekaligus kelemahan teori tersebut. Karena hukum kepailitan dibayangkan sebagai hasil kesepakatan hipotetis para kreditor, maka fungsinya semata-mata adalah memaksimalkan nilai kolektif harta yang tersedia bagi kreditor.
Hukum kepailitan tidak boleh mendistribusikan ulang nilai kepada pihak lain yang bukan kreditor, tidak boleh mengubah hak-hak substantif yang lahir di luar kepailitan (non-bankruptcy entitlements), dan tidak boleh mengejar tujuan sosial seperti penyelamatan lapangan kerja apabila tujuan itu mengurangi hasil bagi kreditor. Kepailitan, dalam kerangka ini, adalah alat pemecah masalah tindakan kolektif (collective action problem), bukan instrumen kebijakan sosial.
Dalam hukum Indonesia, struktur normatif yang paling koheren dengan teori ini tersebar di beberapa tempat. Prinsip paritas creditorium menentukan bahwa seluruh kekayaan debitor, baik bergerak maupun tidak bergerak, yang sudah ada maupun yang akan ada, terikat pada penyelesaian kewajiban debitor dan menjadi jaminan bersama bagi para kreditor.[6]
Prinsip pari passu pro rata parte menentukan bahwa hasil penjualan harta itu dibagi secara proporsional menurut besarnya piutang masing-masing, kecuali terdapat alasan sah untuk didahulukan.[7] Keduanya berakar pada Pasal 1131 dan Pasal 1132 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata dan dijabarkan dalam Pasal 1 angka 1, Pasal 2 ayat (1), dan Pasal 21 UU 37/2004.
Adapun mekanisme yang secara langsung menghentikan race to the courthouse adalah Pasal 31 UU 37/2004, yang pada ayat (1) menyatakan bahwa putusan pernyataan pailit berakibat segala penetapan pelaksanaan Pengadilan terhadap setiap bagian dari kekayaan Debitor yang telah dimulai sebelum kepailitan harus dihentikan seketika, dan pada ayat (2) menyatakan bahwa semua penyitaan yang telah dilakukan menjadi hapus.
Penjelasan Umum UU 37/2004 bahkan menyebutkan secara eksplisit bahwa faktor pertama perlunya pengaturan kepailitan adalah “untuk menghindari perebutan harta Debitor apabila dalam waktu yang sama ada beberapa Kreditor yang menagih piutangnya dari Debitor” — rumusan yang secara substansial identik dengan diagnosis Jackson, meskipun tanpa menyebut namanya.
Analisis kritis terhadap teori ini menunjuk pada dua kelemahan yang saling berkaitan. Pertama, kesepakatan hipotetis yang menjadi fondasinya tidak pernah benar-benar terjadi; ia adalah konstruksi kontrafaktual yang kesimpulannya sangat bergantung pada asumsi awal yang dipilih perumusnya.
Elizabeth Warren mengajukan keberatan mendasar bahwa kepailitan pada kenyataannya selalu melibatkan distribusi kerugian di antara pihak-pihak yang jauh lebih luas daripada kreditor formal — pekerja, pemasok, pelanggan, komunitas tempat perusahaan beroperasi — dan menyembunyikan pilihan distributif itu di balik retorika efisiensi justru mengaburkan tanggung jawab normatif pembentuk hukum.[8]
Kedua, dalam konteks Indonesia, teori ini tidak memberi jawaban memadai bagi asimetri informasi antarkreditor. Kreditor perbankan memiliki akses pada laporan keuangan, klausul percepatan jatuh tempo, dan jaminan kebendaan; kreditor kecil — pemasok, kontraktor, pekerja lepas — tidak memilikinya. Kesetaraan formal dalam paritas creditorium tidak menetralkan ketimpangan substantif ini, dan justru dalam sistem yang mensyaratkan pembuktian sederhana, kreditor besar memiliki keunggulan strategis untuk menggunakan ancaman permohonan pailit sebagai alat tekanan negosiasi.
Contractarian Approach Theory (Teori Pendekatan Kontraktarian)
Pendekatan kontraktarian mendorong logika creditor’s bargain satu langkah lebih jauh, dan dalam prosesnya membalikkan salah satu premisnya. Jika Jackson berargumen bahwa aturan kepailitan yang bersifat memaksa dapat dibenarkan karena itulah yang akan disepakati kreditor secara hipotetis, maka kaum kontraktarian bertanya: mengapa harus berhenti pada kesepakatan hipotetis?
Mengapa tidak membiarkan para pihak menyepakati sendiri, secara nyata dan ex ante, rezim kepailitan mana yang akan berlaku bagi mereka? Alan Schwartz mengusulkan pendekatan kontrak terhadap kepailitan korporasi di mana perusahaan dan kreditornya memilih sendiri prosedur insolvensi dalam kontrak pembiayaan awal; Robert Rasmussen mengusulkan pendekatan menu, yaitu perusahaan memilih di antara beberapa rezim kepailitan yang tersedia dan mencantumkannya dalam anggaran dasar; Barry Adler mengusulkan penggantian kepailitan dengan mekanisme konversi utang menjadi ekuitas yang telah diperjanjikan sebelumnya.
Dasar filosofisnya adalah otonomi kehendak dan efisiensi alokatif: pihak-pihak yang berkontrak adalah pihak yang paling mengetahui kebutuhan dan risiko mereka sendiri, dan harga kredit akan menyesuaikan diri secara otomatis dengan rezim yang dipilih. Rezim yang lebih ramah debitor akan menghasilkan suku bunga lebih tinggi; rezim yang lebih ketat menghasilkan suku bunga lebih rendah. Pasar, bukan negara, yang menentukan titik keseimbangan.
Dalam hukum Indonesia, jejak kontraktarian terlihat pada beberapa titik, meskipun dalam bentuk yang jauh lebih lemah.
Pasal 1338 Kitab Undang-Undang Hukum Perdata dengan asas pacta sunt servanda (janji harus ditepati) menjadikan perjanjian utang-piutang mengikat sebagai undang-undang bagi para pihak. Penjelasan Pasal 2 ayat (1) UU 37/2004 mengakui bahwa utang menjadi jatuh waktu dan dapat ditagih tidak hanya karena telah diperjanjikan, tetapi juga “karena percepatan waktu penagihannya sebagaimana diperjanjikan” — pengakuan langsung terhadap klausul acceleration yang dirancang para pihak sendiri.
Peran kreditor dalam rapat kreditor dan dalam menyetujui atau menolak rencana perdamaian, sebagaimana diatur dalam Pasal 144 dan seterusnya UU 37/2004 untuk kepailitan serta Pasal 265 dan seterusnya untuk PKPU, juga mencerminkan bahwa hasil akhir prosedur pada tingkat tertentu ditentukan oleh kesepakatan mayoritas kreditor, bukan semata oleh putusan hakim.
Pasal 303 UU 37/2004 bahkan mempertahankan kewenangan Pengadilan Niaga meskipun para pihak telah menyepakati klausul arbitrase, dan Penjelasannya menegaskan hal itu sebagai penegasan bahwa kepailitan tidak dapat dikesampingkan oleh kesepakatan privat.
Justru ketentuan terakhir itu menunjukkan batas tegas kontraktarianisme di Indonesia. Para pihak tidak dapat memilih keluar dari rezim kepailitan, tidak dapat merancang prosedur insolvensinya sendiri, dan tidak dapat mengubah urutan prioritas pembayaran yang telah ditetapkan undang-undang. Kritik yang lebih mendasar adalah bahwa pendekatan kontraktarian mengandaikan seluruh kreditor adalah kreditor sukarela yang mampu menegosiasikan harga risiko. Andaian itu tidak berlaku bagi kreditor involunter — korban perbuatan melawan hukum, pemegang tagihan pajak, pekerja yang upahnya belum dibayar.
Pasal 39 ayat (2) UU 37/2004 menempatkan upah yang terutang baik sebelum maupun sesudah putusan pernyataan pailit sebagai utang harta pailit, dan ketentuan itu tidak dapat dijelaskan dengan logika kontraktarian; ia hanya dapat dijelaskan dengan pertimbangan perlindungan yang bersifat memaksa dan berada di luar kehendak para pihak. Dengan demikian, pendekatan kontraktarian memiliki daya jelas yang terbatas dan tidak memadai sebagai teori tunggal untuk membaca UU 37/2004.
Ethical Vision Theory (Teori Visi Etis)
Donald Korobkin mengajukan kritik paling tajam terhadap dominasi analisis ekonomi dalam hukum kepailitan. Menurutnya, memandang kepailitan semata-mata sebagai persoalan maksimalisasi nilai bagi kreditor mereduksi peristiwa yang pada hakikatnya bersifat manusiawi menjadi soal aritmetika. Kesulitan keuangan (financial distress) bukan hanya masalah ekonomi, melainkan juga masalah moral, sosial, dan personal yang melibatkan berbagai kepentingan yang tidak seluruhnya dapat dikuantifikasi. Hukum kepailitan, dalam pandangan Korobkin, berfungsi sebagai forum di mana berbagai suara yang terdampak oleh kesulitan keuangan diberi kesempatan untuk didengar dan di mana nilai-nilai yang bertentangan direkonsiliasi — bukan sekadar mesin pembagi aset.[9]
Dari visi etis inilah lahir gagasan bahwa debitor jujur yang malang (honest but unfortunate debtor) berhak atas kesempatan kedua, dan bahwa kegagalan usaha bukanlah kejahatan moral yang harus dihukum. Visi etis juga menuntut pencegahan penyalahgunaan pranata kepailitan, baik oleh debitor yang tidak jujur maupun oleh kreditor yang beritikad buruk.
Di sinilah UU 37/2004 justru memiliki dasar tekstual yang kuat. Penjelasan Umum UU 37/2004 merumuskan asas keseimbangan sebagai berikut:
“Undang-Undang ini mengatur beberapa ketentuan yang merupakan perwujudan dari asas keseimbangan, yaitu di satu pihak, terdapat ketentuan yang dapat mencegah terjadinya penyalahgunaan pranata dan lembaga kepailitan oleh Debitor yang tidak jujur, di lain pihak, terdapat ketentuan yang dapat mencegah terjadinya penyalahgunaan pranata dan lembaga kepailitan oleh Kreditor yang tidak beritikad baik.”
Rumusan ini adalah pernyataan visi etis yang eksplisit dan bersifat dua arah. Perwujudannya terhadap debitor yang tidak jujur terdapat dalam Pasal 41 sampai dengan Pasal 47 UU 37/2004 mengenai actio pauliana, yang memungkinkan pembatalan perbuatan hukum debitor yang merugikan kreditor.
Perwujudannya terhadap kreditor yang tidak beritikad baik terdapat dalam Pasal 144 UU 37/2004 yang menyatakan:
“Debitor Pailit berhak untuk menawarkan suatu perdamaian kepada semua Kreditor”, serta dalam keseluruhan rezim PKPU pada Bab III UU 37/2004.
Namun satu koreksi perlu dinyatakan dengan jelas: Pasal 22 UU 37/2004 keliru apabila dipahami sebagai bentuk perlindungan terhadap debitor yang beritikad baik. Pasal 22 UU 37/2004 mengecualikan dari harta pailit, antara lain, “benda, termasuk hewan yang benar-benar dibutuhkan oleh Debitor sehubungan dengan pekerjaannya, perlengkapannya, alat-alat medis yang dipergunakan untuk kesehatan, tempat tidur dan perlengkapannya yang dipergunakan oleh Debitor dan keluarganya, dan bahan makanan untuk 30 (tiga puluh) hari bagi Debitor dan keluarganya, yang terdapat di tempat itu”, serta penghasilan dari pekerjaan sendiri sejauh ditentukan Hakim Pengawas, dan uang untuk memenuhi kewajiban nafkah menurut undang-undang.
Pengecualian itu berlaku secara objektif kepada setiap debitor pailit tanpa memandang itikad baiknya. Ia bersumber dari pertimbangan kemanusiaan dan martabat minimum, bukan dari penilaian moral atas perilaku debitor. Mengaitkannya dengan itikad baik akan menciptakan syarat yang tidak ada dalam undang-undang dan membuka ruang bagi kurator atau kreditor untuk mempersoalkan hak subsisten debitor atas dasar yang tidak berdasar hukum.
Secara kritis, kelemahan terbesar penerapan visi etis dalam sistem Indonesia terletak pada asimetri waktu. Perlindungan bagi debitor yang beritikad baik hampir seluruhnya bersifat post factum — ia baru dapat digunakan setelah putusan pailit dijatuhkan, melalui penawaran perdamaian atau melalui usul kelanjutan usaha berdasarkan Pasal 179 UU 37/2004.
Pada tahap penjatuhan putusan itu sendiri, itikad baik debitor secara normatif tidak relevan, karena Pasal 8 ayat (4) UU 37/2004 mewajibkan pengadilan mengabulkan permohonan sepanjang dua fakta objektif terbukti secara sederhana. Boedi Haryantho menilai UU 37/2004 tidak memberikan perlindungan hukum preventif bagi debitor solven yang beritikad baik, dan mengusulkan agar hakim mengaktifkan prinsip solvabilitas melalui Pasal 8 ayat (6) UU 37/2004 yang membuka ruang bagi penggunaan sumber hukum tak tertulis sebagai dasar mengadili.[10] Usulan itu secara doktrinal dapat dipertahankan dan akan dibahas lebih lanjut pada bagian mengenai insolvensi.
Procedure Theory (Teori Prosedural)
Charles W. Mooney Jr. mengajukan teori normatif yang secara sengaja membatasi ambisi hukum kepailitan. Menurutnya, hukum kepailitan pada dasarnya adalah — dan seharusnya hanya menjadi — hukum acara perdata: seperangkat aturan prosedural yang menyediakan forum kolektif bagi penegakan hak-hak yang telah ada di luar kepailitan.
Hukum kepailitan tidak menciptakan hak substantif baru, tidak mendistribusikan ulang kekayaan, dan tidak mengejar tujuan sosial; ia hanya mengorganisasi penegakan hak yang lahir dari hukum perdata, hukum jaminan, dan hukum perburuhan. Nilai utamanya adalah kepastian, prediktabilitas, dan perlakuan yang sama di hadapan prosedur.[11]
Pembacaan ini memiliki daya jelas yang luar biasa besar terhadap UU 37/2004, mungkin lebih besar daripada teori mana pun yang lain. Penjelasan Umum UU 37/2004 menyatakan asas integrasi mengandung pengertian “bahwa sistem hukum formil dan hukum materiilnya merupakan satu kesatuan yang utuh dari sistem hukum perdata dan hukum acara perdata nasional” — sebuah pernyataan yang secara konseptual sangat dekat dengan tesis Mooney.
Lebih jauh, hampir seluruh paradigma UU 37/2004 bersifat prosedural dan terikat waktu secara ketat. Pasal 8 ayat (5) UU 37/2004 mewajibkan putusan diucapkan paling lambat 60 hari setelah permohonan didaftarkan. Pasal 8 ayat (2) UU 37/2004 mengatur pemanggilan oleh juru sita dengan surat kilat tercatat paling lambat 7 hari sebelum sidang pertama. Pasal 11 sampai dengan Pasal 14 UU 37/2004 mengatur kasasi dengan tenggat yang sangat pendek. Pasal 113 sampai dengan Pasal 143 UU 37/2004 mengatur pencocokan piutang. Pasal 56 sampai dengan Pasal 59 UU 37/2004 mengatur penangguhan eksekusi jaminan kebendaan beserta batas waktunya.
Peran Hakim Pengawas dan Kurator sebagaimana diatur dalam Pasal 65 sampai dengan Pasal 78 UU 37/2004 adalah peran prosedural: mengawasi, mengurus, membereskan, melaporkan.
Kritik terhadap penerapan teori prosedural di Indonesia bersifat empiris dan tajam. Prosedur yang cepat memang menghasilkan kepastian waktu, tetapi kecepatan itu dibeli dengan mengorbankan kedalaman pemeriksaan. Pembatasan 60 hari pada Pasal 8 ayat (5) UU 37/2004 secara struktural tidak memungkinkan pengadilan melakukan pemeriksaan menyeluruh atas kondisi keuangan debitor, sehingga secara tidak langsung memaksa pengadilan bertumpu pada dua fakta formal yang mudah diverifikasi.
Naskah Akademik BPHN mengkritik standar pembuktian sederhana justru karena membuat pengabulan permohonan pailit terlalu mudah, sementara ukuran “kesederhanaan” itu sendiri tidak memiliki parameter yang jelas.[12]
Celah prosedural lain terletak pada Pasal 235 ayat (1) dan Pasal 293 ayat (1) UU 37/2004 yang semula menutup upaya hukum terhadap putusan PKPU; ketiadaan koreksi vertikal itu telah dimanfaatkan untuk mengubah PKPU menjadi jalur pemailitan yang cepat dan sulit dilawan.
Mahkamah Konstitusi kemudian menyatakan kedua ketentuan tersebut bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 secara bersyarat melalui Putusan Nomor 23/PUU-XIX/2021, sehingga kasasi terbuka terhadap putusan PKPU yang diajukan kreditor dan dikabulkan.[13] Koreksi konstitusional itu adalah bukti bahwa desain prosedural yang menutup akses keadilan tidak dapat dipertahankan hanya atas nama kecepatan.
Debtor-Friendly Bankruptcy (Teori Kepailitan Ramah Debitor)
Kepailitan yang ramah debitor bukanlah teori normatif dalam pengertian yang sama dengan creditor’s bargain atau ethical vision; ia lebih tepat dipahami sebagai karakterisasi komparatif atas orientasi suatu sistem hukum. Sistem disebut ramah debitor apabila menempatkan penyelamatan dan reorganisasi usaha sebagai pilihan utama, memberi debitor kesempatan mempertahankan pengendalian atas usahanya selama proses berlangsung, dan memandang kegagalan usaha sebagai risiko bisnis yang wajar, bukan sebagai kesalahan yang harus dihukum.
Chapter 11 Bankruptcy Code Amerika Serikat menjadi rujukan paradigmatik, dengan mekanisme debtor in possession dan automatic stay yang luas.
Sudiarto, mengutip Sutan Remy Sjahdeini, menggambarkan hukum kepailitan Amerika Serikat sebagai debtor-friendly karena berorientasi pada pemberian kesempatan kepada perusahaan debitor untuk melakukan reorganisasi sebelum debitor diputus pailit oleh pengadilan.[14] Perbandingan itu penting karena menyoroti perbedaan urutan: di Amerika Serikat, reorganisasi mendahului likuidasi; di Indonesia, PKPU secara normatif berdiri sebagai prosedur terpisah yang harus diajukan, dan apabila gagal, konsekuensinya adalah kepailitan yang bersifat memaksa.
Pada tataran normatif, UU 37/2004 memang memiliki instrumen yang berorientasi penyelamatan. Pasal 222 ayat (2) UU 37/2004 menyatakan:
“Debitor yang tidak dapat atau memperkirakan tidak akan dapat melanjutkan membayar utang-utangnya yang sudah jatuh waktu dan dapat ditagih, dapat memohon penundaan kewajiban pembayaran utang, dengan maksud untuk mengajukan rencana perdamaian yang meliputi tawaran pembayaran sebagian atau seluruh utang kepada Kreditor.”
Penjelasan Umum UU 37/2004 menyatakan asas kelangsungan usaha, yaitu “terdapat ketentuan yang memungkinkan perusahaan Debitor yang prospektif tetap dilangsungkan”. Pasal 179 ayat (1) UU 37/2004 memungkinkan Kurator atau Kreditor mengusulkan agar perusahaan Debitor Pailit dilanjutkan bahkan setelah rencana perdamaian tidak ditawarkan atau tidak diterima. Pasal 104 dan Pasal 106 UU 37/2004 mengatur kelanjutan usaha selama kepailitan.
Meskipun demikian, penilaian bahwa sistem Indonesia bersifat ramah debitor tidak dapat dipertahankan, dan justru bukti yang tersedia menunjukkan sebaliknya. Ketiadaan syarat insolvensi pada Pasal 2 ayat (1) UU 37/2004 menempatkan Indonesia pada ujung spektrum yang ramah kreditor.
Sudiarto menyatakan bahwa hukum kepailitan Indonesia digunakan sebagai pranata untuk semudah-mudahnya memailitkan subjek hukum tanpa pertimbangan solvabilitas perusahaan, karena hanya dengan terpenuhinya Pasal 2 ayat (1) UU 37/2004 suatu perusahaan sudah dapat dipailitkan, tidak peduli perusahaan tersebut dalam keadaan solven atau insolven.[15]
Lebih jauh, Pasal 222 ayat (3) UU 37/2004 memungkinkan kreditor mengajukan PKPU terhadap debitor semata-mata berdasarkan perkiraan kreditor sendiri bahwa debitor tidak dapat melanjutkan pembayaran — ambang yang bahkan lebih rendah daripada syarat pailit. Instrumen yang secara konseptual dirancang untuk menyelamatkan debitor, dengan demikian, dapat digunakan sebagai senjata oleh kreditor. Data empiris memperkuat kesimpulan ini: sepanjang 2024, lima Pengadilan Niaga di Indonesia menangani 630 perkara, terdiri atas 538 permohonan PKPU dan 92 permohonan kepailitan.[16]
Dominasi PKPU sebesar kurang lebih 85 persen dari seluruh perkara tidak dengan sendirinya menunjukkan orientasi penyelamatan; ia sama mungkinnya menunjukkan bahwa PKPU telah menjadi pintu masuk utama menuju kepailitan karena kegagalan rencana perdamaian berakibat pernyataan pailit yang, berdasarkan Pasal 292 UU 37/2004, bahkan tidak lagi membuka ruang penawaran perdamaian.
Team Production Theory (Teori Produksi Tim)
Margaret Blair dan Lynn Stout mengembangkan teori produksi tim dalam hukum perseroan untuk menjelaskan mengapa dewan direksi memiliki kewenangan yang relatif otonom terhadap pemegang saham. Perusahaan, menurut mereka, adalah wahana produksi bersama di mana berbagai pihak — pemegang saham, manajemen, pekerja, pemasok — menanamkan investasi spesifik yang nilainya bergantung pada keberlanjutan tim; dewan direksi berfungsi sebagai hierarki mediasi yang menyeimbangkan klaim-klaim tersebut.
Lynn LoPucki kemudian memindahkan kerangka itu ke dalam reorganisasi kepailitan. Ia menolak pandangan dominan yang menyatakan kepailitan ada semata-mata untuk kepentingan kreditor dan pemegang saham, dan mempersoalkan mengapa dalam kesulitan keuangan pertanyaan pertama yang diajukan selalu apakah biaya tenaga kerja harus dipangkas lebih dahulu daripada kewajiban utang. Pekerja dan pemangku kepentingan lain, menurut LoPucki, layak dipertimbangkan melampaui statusnya sebagai kreditor semata.[17]
Pada titik implementasi, satu koreksi konseptual perlu ditegaskan. Pengakuan terhadap kreditor separatis dan kreditor preferen dalam UU 37/2004 bukanlah perwujudan teori produksi tim; ia adalah perwujudan prinsip structured creditors, yaitu prinsip yang mengklasifikasikan kreditor ke dalam kelas separatis, preferen, dan konkuren.[18]
Prinsip itu justru memperkuat kedudukan penyedia modal berjaminan dan, dalam kerangka LoPucki, berada pada sisi yang berlawanan dengan teori produksi tim. Menyebut keduanya sebagai hal yang sama akan menghasilkan kekeliruan analitis yang serius.
Perwujudan teori produksi tim yang sesungguhnya dalam UU 37/2004 terletak di tempat lain, dan cakupannya terbatas. Pasal 39 ayat (2) UU 37/2004 menyatakan bahwa sejak tanggal putusan pernyataan pailit diucapkan, upah yang terutang baik sebelum maupun sesudah putusan pernyataan pailit diucapkan merupakan utang harta pailit — artinya upah pekerja dibayar sebagai biaya kepailitan yang mendahului pembagian kepada kreditor konkuren.
Pasal 39 ayat (1) UU 37/2004 juga memberikan tenggang waktu pemberitahuan pemutusan hubungan kerja paling singkat 45 hari. Asas kelangsungan usaha dalam Penjelasan Umum UU 37/2004, serta Pasal 179 dan Pasal 180 UU 37/2004 yang memungkinkan kelanjutan usaha, secara tidak langsung melindungi kepentingan pekerja dan pemasok.
Sudiarto menekankan bahwa pailitnya debitor menimbulkan korban yang jauh melampaui kreditor: negara kehilangan subjek pajak, pegawai kehilangan pekerjaan, pensiunan kehilangan pembayaran pensiun, dan masyarakat kehilangan produk atau jasa yang dihasilkan perusahaan debitor.[19]
Secara kritis, perlindungan itu masih bersifat parsial dan tidak sistemik. UU 37/2004 tidak mengenal mekanisme representasi pekerja dalam rapat kreditor sebagai kelas tersendiri dengan hak suara kolektif, tidak mengatur kewajiban kurator mempertimbangkan dampak sosial dalam memilih antara melanjutkan usaha dan melikuidasi, dan tidak menyediakan kriteria untuk menilai kapan nilai sosial kelangsungan usaha harus mengungguli nilai likuidasi bagi kreditor.
Ketegangan antara Pasal 39 ayat (2) UU 37/2004 dan hak kreditor separatis yang berdasarkan Pasal 55 ayat (1) UU 37/2004 dapat mengeksekusi seolah-olah tidak terjadi kepailitan pun tidak diselesaikan secara tuntas oleh undang-undang, dan telah melahirkan sengketa berulang di peradilan.
Teori Lain yang Relevan: Kepentingan Publik, Efisiensi Ekonomi, dan Keadilan Distributif
Tiga kerangka tambahan melengkapi peta teoretis di atas, dan ketiganya memiliki jejak yang dapat ditunjuk dalam UU 37/2004.
Teori kepentingan publik memandang kepailitan bukan semata urusan privat antara debitor dan kreditornya, melainkan menyangkut stabilitas sistem keuangan, kepercayaan publik, dan perlindungan dana masyarakat. UU 37/2004 mengadopsi pandangan ini secara sangat konkret melalui pembatasan legal standing. Pasal 2 ayat (3) UU 37/2004 menentukan bahwa dalam hal Debitor adalah bank, permohonan pernyataan pailit hanya dapat diajukan oleh Bank Indonesia; Pasal 2 ayat (4) UU 37/2004 memberikan kewenangan eksklusif kepada Badan Pengawas Pasar Modal untuk Perusahaan Efek, Bursa Efek, Lembaga Kliring dan Penjaminan, serta Lembaga Penyimpanan dan Penyelesaian; dan Pasal 2 ayat (5) UU 37/2004 memberikan kewenangan eksklusif kepada Menteri Keuangan untuk Perusahaan Asuransi, Perusahaan Reasuransi, Dana Pensiun, dan Badan Usaha Milik Negara yang bergerak di bidang kepentingan publik. Penjelasan Pasal 2 ayat (5) UU 37/2004 menyatakan pembatasan itu diperlukan “untuk membangun tingkat kepercayaan masyarakat” mengingat lembaga-lembaga tersebut mengelola dana masyarakat dalam jumlah besar. Pasal 2 ayat (2) UU 37/2004 yang memberi kejaksaan kewenangan mengajukan permohonan pailit untuk kepentingan umum, dengan Penjelasan yang merinci keadaan seperti debitor melarikan diri, menggelapkan bagian harta kekayaan, atau memiliki utang yang berasal dari penghimpunan dana masyarakat luas, adalah perwujudan lain dari teori ini.
Teori efisiensi ekonomi menempatkan kepailitan sebagai mekanisme realokasi sumber daya dari penggunaan yang kurang produktif ke penggunaan yang lebih produktif. Dalam kerangka ini, likuidasi bukan kegagalan sistem melainkan fungsi normalnya, sepanjang nilai likuidasi memang melampaui nilai kelangsungan usaha. Jejaknya dalam UU 37/2004 terlihat pada Pasal 178 ayat (2), Pasal 179, dan Pasal 184 UU 37/2004, yang memberikan pilihan antara melanjutkan usaha dan membereskan harta pailit berdasarkan pertimbangan Hakim Pengawas dan rapat kreditor. Keterbatasannya jelas: efisiensi hanya dapat dinilai apabila terdapat informasi keuangan yang memadai, sedangkan prosedur pembuktian sederhana pada tahap penjatuhan putusan pailit tidak menghasilkan informasi semacam itu.
Teori keadilan distributif mempersoalkan bagaimana beban kerugian dibagi. Pertanyaannya bukan berapa besar nilai yang tersedia, melainkan siapa yang menanggung kekurangannya. Prinsip pari passu pro rata parte adalah jawaban formal UU 37/2004 atas pertanyaan itu — pembagian proporsional menurut besarnya piutang, bukan pembagian sama rata — dengan pengecualian bagi kreditor yang menurut undang-undang harus didahulukan.[20] Penjelasan Umum UU 37/2004 menegaskan harapan agar harta pailit debitor “dapat digunakan untuk membayar kembali seluruh utang Debitor secara adil dan merata serta berimbang”. Yang tidak dijawab UU 37/2004 adalah pertanyaan distributif yang lebih dalam: apakah kreditor sukarela yang telah menghitung risiko dan membebankan bunga sepadan seharusnya menanggung beban yang sama dengan kreditor involunter yang tidak pernah memiliki kesempatan menegosiasikan risikonya.
Peta Teoretis dan Asas UU 37/2004: Sebuah Sintesis Kritis
Apabila seluruh uraian di atas dirangkum, gambaran yang muncul bukanlah gambaran sistem yang menganut satu teori secara konsisten, melainkan gambaran sistem yang secara struktural bersifat hibrida dan, pada beberapa titik, tidak koheren secara internal.
Pada tahap masuk, yaitu penjatuhan putusan pernyataan pailit, UU 37/2004 hampir sepenuhnya berorientasi pada creditor’s bargain theory dalam bentuknya yang paling minimalis dan pada procedure theory dalam bentuknya yang paling ketat. Syaratnya objektif, ambangnya rendah, waktunya terbatas, dan pertimbangan mengenai kondisi keuangan debitor, itikad baiknya, maupun dampak sosial kepailitan secara normatif tidak relevan. Pada tahap ini, ethical vision theory, debtor-friendly bankruptcy, dan team production theory nyaris tidak memiliki daya kerja.
Pada tahap sesudah putusan, orientasi itu berbalik. Asas keseimbangan dan asas kelangsungan usaha dalam Penjelasan Umum UU 37/2004, hak menawarkan perdamaian dalam Pasal 144 UU 37/2004, usul kelanjutan usaha dalam Pasal 179 UU 37/2004, pengecualian harta dalam Pasal 22 UU 37/2004, serta perlakuan terhadap upah pekerja dalam Pasal 39 ayat (2) UU 37/2004 seluruhnya mencerminkan visi etis dan pertimbangan pemangku kepentingan yang lebih luas.
Inkoherensi struktural inilah temuan utama bagian ini: UU 37/2004 menempatkan seluruh perangkat perlindungan dan pertimbangan nilainya pada tahap sesudah kerusakan terjadi, sementara tahap yang menentukan terjadinya kerusakan itu sendiri dibiarkan bekerja dengan logika yang paling sempit.
Putusan pernyataan pailit menimbulkan akibat hukum yang sebagian besar tidak dapat dipulihkan sepenuhnya sekalipun putusan itu kemudian dibatalkan pada tingkat kasasi — reputasi kredit rusak, kontrak diakhiri berdasarkan Pasal 36 dan Pasal 37 UU 37/2004, pekerja telah diputus hubungan kerjanya berdasarkan Pasal 39 UU 37/2004, dan Pasal 8 ayat (7) UU 37/2004 secara tegas menyatakan putusan dapat dilaksanakan terlebih dahulu meskipun diajukan upaya hukum.
Menempatkan seluruh mekanisme keseimbangan pada tahap setelah akibat itu terjadi adalah pilihan desain yang secara internal bertentangan dengan asas keseimbangan yang dinyatakan undang-undang itu sendiri.
[1] Jay Lawrence Westbrook, “A Global Solution to Multinational Default,” Michigan Law Review 98, no. 7 (2000): 2276–2328.
[2] Sudiarto, Pengantar Hukum Kepailitan Indonesia (Mataram: Mataram University Press, 2022), 76–77.
[3] Badan Pembinaan Hukum Nasional, Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia Republik Indonesia, Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2004 tentang Kepailitan dan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang (Jakarta: BPHN, 2017).
[4] “Ketum AKPI: Pemerintah dan DPR Belum Miliki Political Will Revisi UU Kepailitan,” INNEWS.CO.ID, 15 April 2026, https://innews.co.id/ketum-akpi-pemerintah-dan-dpr-belum-miliki-political-will-revisi-uu-kepailitan/.
[5] Thomas H. Jackson, The Logic and Limits of Bankruptcy Law (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1986), 7–19. Lihat pula Jurnal. Thomas H. Jackson, “Bankruptcy, Non-Bankruptcy Entitlements, and the Creditors' Bargain,” Yale Law Journal 91, no. 5 (1982): 857–907.
[6] Sudiarto, Pengantar Hukum Kepailitan Indonesia, 2–3.
[7] Ibid., 4–5.
[8] Elizabeth Warren, “Bankruptcy Policy,” University of Chicago Law Review 54, no. 3 (1987): 775–814.
[9] Donald R. Korobkin, “Rehabilitating Values: A Jurisprudence of Bankruptcy,” Columbia Law Review 91, no. 4 (1991): 717–789.
[10] Boedi Haryantho, “Urgensi Prinsip Solvabilitas Bagi Hakim di Kasus Kepailitan,” Dandapala, 9 Februari 2025, https://dandapala.com/article/detail/urgensi-prinsip-solvabilitas-bagi-hakim-di-kasus-kepailitan.
[11] Charles W. Mooney Jr., "A Normative Theory of Bankruptcy Law: Bankruptcy As (Is) Civil Procedure," Washington and Lee Law Review 61, no. 3 (2004): 931–1062.
[12] Badan Pembinaan Hukum Nasional, Naskah Akademik RUU Perubahan atas UU 37/2004.
[13] Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor 23/PUU-XIX/2021 mengenai pengujian Pasal 235 ayat (1) dan Pasal 293 ayat (1) Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2004 tentang Kepailitan dan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang.
[14] Sudiarto, Pengantar Hukum Kepailitan Indonesia, 67, mengutip Sutan Remy Sjahdeini, Sejarah, Asas, dan Teori Hukum Kepailitan: Memahami Undang-Undang No. 37 Tahun 2004 tentang Kepailitan dan Penundaan Kewajiban Pembayaran, edisi revisi (Jakarta: Kencana Prenada Media Group, 2016), 147.
[15] Sudiarto, Pengantar Hukum Kepailitan Indonesia, 66.
[16] Fitri Novia Heriani, "Menurun di Tahun Lalu, PKPU dan Kepailitan Diprediksi Meningkat di 2025," Hukumonline, 3 Februari 2025, https://www.hukumonline.com/berita/a/menurun-di-tahun-lalu--pkpu-dan-kepailitan-diprediksi-meningkat-di-2025-lt67a099fbc1fe4/.
[17] Lynn M. LoPucki, "A Team Production Theory of Bankruptcy Reorganization," Vanderbilt Law Review 57, no. 3 (2004): 741–789. Lihat pula Jurnal. Margaret M. Blair dan Lynn A. Stout, "A Team Production Theory of Corporate Law," Virginia Law Review 85, no. 2 (1999): 247–328.
[18] Sudiarto, Pengantar Hukum Kepailitan Indonesia, 5–6.
[19] Ibid., 68.
[20] Ibid., 4–5.
.png)
